為因應行政院新聞局近期規畫「廣電三法」之修正案，本文特由公共服務與業界立場提出建言，強調迎接數位化修法的核心要件，並且針對數位化後無線電視產業結構的合理性提出澄清，希望業界對「製播分離制」可以得到清楚的瞭解。本文謹代表研究的觀點。　

一、現象與問題　

數位電視之發展，結合電訊傳播與節目製播兩大產業，帶來電視廣播業的新契機。在產業創新與公平競爭兩大政策目標下，目前廣電先進國家都嘗試探討合理的經營模式。依歐洲聯盟為首的國家觀點而論，紛紛提出產業水平分割的構想，如此一來可以使電視台回歸節目製作專業，降低維護轉播發射網的成本；另一方面，可以使國家主管機構，藉數位化之變動契機，重新思考無線電視頻譜使用的合理與公共利益價值，進行嶄新與公正之規畫。　

規畫之重點，不但要持續維護現有無線電視產業的良性競爭體質，同時也要考量未來寬頻整合下，不同平台之特性，對於國家文化主權之影響，以取得均衡之發展。

此外，引進新的業者，帶給無線電視產業新觀念，藉由競爭的趨力，吸取媒體匯流的經營知識，也是製播分離制的目的之一。

總之，製播分離制是給政府管制單位，一個政策機制，透過法規創造一個新的經營空間，或導正過去產業的失衡狀態，或豎立一個理型的競爭典範，並保障現有業者持續創新的領航地位。　

(一)政策面　

依現有廣播電視法之規範，以其第十條規定審核電視台設立之要件與程序來看，較傾向於製播統合制，這也確實是本國四十年來無線電視經營的模式。從歷史觀點來看，製播分離制就是一種變革，對於產業之衝擊可謂十分巨大。　

然而行之多年的制度是一個得到肯定的施政嗎？台灣近年來民眾對無線電視節目內容品質的不滿，以及過去幾年有線電視每逢換約時，就有蓋台換頻大戰可見，一個垂直壟斷的產業結構（擁有內容與播送系統於一體），不利於服務品質的提昇與公平競爭的環境。　

另一方面來看，無線電視產業所擁有的頻譜為稀有物資，即或數位化後可以進行壓縮切割，還是不可改變其有限、排他之性質。換句話說，只要某一業者佔據合理分配的頻寬，市場上必然會有另一業者面臨生存縮減的可能。同時無線電視仍以單向廣播、點對面的傳輸為經營本質，因此必然存有市場上的「外部性」，無法就訂閱基礎規畫主要營收來源；即或數位電視帶來了鎖碼的可能，以目前先進國家為例，付費電視仍難成為無線電視之服務主流；因此無線電視台對於獲利之考量，必然要在成本與廣告收入中進行利潤極大化之操作，如此不利節目品質提昇。　

在一個「非全然開放競爭」、「非完全市場機制」的產業結構下，如果仍以放任的行政措施來管制，實在一方面有損公共利益之增進，另一方面也不利產業公平競爭，因此政府應以積極的作為，利用數位轉換之契機，介入公共資源分配的程序，以導正機制的作法，活化產業中競爭力，調整出符合公益的資源分配。而數位電視製播分離制，就是一個有力的槓桿，提供政府管制機構運用，達成弘揚中間價值的廣電政策，使公共利益極大化與產業競爭之發展可以共存。　

除去對現有無線廣播垂直壟斷的保障政策，先進國家目前對製播分離制採取兩種不同之施行原則：簡單來說，分成核發一個網路經營者的執照 (network operator license)、與一個頻道經營者的執照 (channels license)；前者以英國、西班牙、荷蘭、愛爾蘭、新加坡為主，後者以芬蘭、瑞典、法國無主。　

核發網路經營者執照的立意，在於保障現有業者的生存空間，也就是授與現有業者「傳輸經營能力」之保證 (broadcasters guaranteed capacity)， 換句話說在歐規或美規制度下，分別給予一個業者8MHz或6MHz的頻寬經營，如此可以使現有業者擁有足夠空間，規畫未來多頻道與資料傳輸之業務。所以，無線電視台可以就寬頻擁有之優勢，進行整合傳輸經營之籌畫，來選定符合己需的平台傳輸公司。　

因為無線電波畢竟仍為稀有資源，外加經濟規模之考量，國家不會授與無數張之傳輸執照，因此必然是以一種公共服務之角色來規範傳輸公司之經營。所以，電視台可以獲得合理的價格來委託特定傳輸公司執行廣播營業。而傳輸公司也必須提供合理的承攬合約，來代為執行電視台轉播發射之需求。在如此之條件下，提供相當之保障給現有類比電視台，從事數位電視業務之開發。　

如此看來，製播分離制並非必然對現有電視台視產生一種致命的威脅，反而在公共政策制訂與配套得宜的狀態下，更可以提供降低成本、增加創新誘因、又能透明化收費機制等優惠。

以英國而言，無論現有業者BBC、ITV、Channel 4、5，或已經結束營業的新進業者ITV Digital，都可以取得足夠能量的「多重訊號經營業者」(multiplex operator) 之身分，然後再依據契約之委任，分別交由兩家傳輸公司NTL與CCI經營訊號傳送。　

而從核發頻道經營的政策原則而言，是否對於現有業者是一大威脅？也未必如此。原理而言，核發頻道經營者身份的政策，的確提高了進入門檻，因為核發決策是依據電視台提出的每一項業務 (如多頻道中的每一頻道、以及經營資料傳輸的頻寬)，進行逐項審查，其結果未必全盤通過，換句話說，不能保障所有業者都能享有6至8MHz頻寬經營之特權。　

但依據瑞典與芬蘭之經驗，凡是公共廣播服務經營之業者，都會優先給予足夠的經營頻道，作為保障；而其他民營電視台，由於本身都有良好的經營績效與市場區隔，所以都能取得相對等的頻道經營；反之有一些電視台，依據市場的前景評估、與實際的廣告市場供需情況判斷，認為全盤投入風險較高，所以主動撤回一些頻道申請案，已發照者甚至退還執照，如此該制度也能使業者務實地衡量未來經營的模式，以免過渡投資。　

在如此的前提下，由於電視台無法介入多重訊號之編碼與規畫，政府必然要積極成立傳輸公司，來執行頻譜劃分的使用，並服務所有得到頻道經營執照業者的需求，而且不得涉入節目業之經營。由於所成立的傳輸公司必須服務個個頻道之需求，所以必需維持「公平、合理、無歧視待遇」的原則，而且透明化訂價與近用 (access) 之政策，對於頻道業者而言，反而是一種保障，如瑞典成立的公共傳輸公司Teracom。　

但是傳輸公司經營與電視台之間果真就此沒有關係？芬蘭的例子正足以回答這個問題：芬蘭政府將公共廣播電視公司YLE之傳輸部門獨立出去，成立傳輸公司，並容許階段性讓公共電視台持股51%，以維持無線電視台經營之穩定性；而且商業電視台每年依法定額繳交回饋金給公共電視台，因此也有權要求轉播發射的合理服務；政府認為待數位電視市場成熟後，再逐步釋股讓轉播發射公司獨立出去，成為百分之百的新興電訊業務經營公司。

這個政策精神正可比對近年來「電信自由化」的進程，視為一種逐步開放的設計。也就是以「漸進改革」(incremental-ism) 為基礎，保障既有業者 (如中華電信公司) 的穩定性，然後逐步地變換體質，長期發展後達到政策的終極目標－「自由化」（見下圖）。

同理推論，製播分離制也是一個長期經營的目標，在初步施行的幾年內，應考慮業者的經營穩定性，給予逐步變革的時間，待市場穩定後，再以大幅度變革達成最終目的。然而所有時程的考量，都以公共利益的促進為依歸，這也是政府管制單位的職責所在，正需要公共政策介入以維護之。

由以上分析可知，無論採用「製播分離制」的網路經營者或頻道經營者的執照政策，對於既有業者都有一定之保障，並非目前部份商業無線電視台所稱，該制度必然會對現有業者產生巨大衝擊，窒礙難行。

現有業者反映他們反對「制度分離制」的看法在於：

1. .通訊業與有線電視、衛星電視業者皆採取「製播統合制」；
2. 外國民情、歷史與本國不同，不可移植；
3. 外來業者有心藉由該制度進入本國無線電視產業；
   

但通訊業與電視廣播在經營內容上是不同的，通訊業為單純的「載具」(common carrier)，對所傳輸的內容不作任何審查與規畫，與電視台負載著文化、民意、知識、娛樂為主的節目資源相比，不能互相通論；而民主先進國家對電視台進行較多規範，主要原因在於電視台對於一國人民的文化素養有著深遠的影響，此結果絕非通信業者能企及。

此外，無線電視台如果要與有線電視、衛星電視相提並論，那麼多少有些「向下沈淪」的意圖。台灣前幾年的有線電視節目頻道換約大戰，受到社會頗多責難，就是製播不分離的結果，無線電視台也想要如法炮製？此外，英國輿論對於BskyB的衛星電視集團，多有戒懼，原因在於垂直壟斷的不公平競爭，影響國內電視市場生態 (如贈送STB)；而其承載的文化內容也是一種單一價值觀的商業訴求，對於新生代的教育而言，頗有負面影響。因此，歐洲社會都認同地面波無線電視的文化價值，並寄望其未來水平分割的產業結構，能形成產業中的資優生，形成良性競爭。以瑞典政府為例（見下表），其對於無線電視發展與其他平台之比較，表現積分較高的原因，就在於無線平台獨立與透明化經營、以及擁有主權與文化價值等因素所致。

就國情不同之處而言，部份無線電視台之講法似乎誇大其詞。以歐洲國家為例，

英國的傳輸公司CCI，其前身就是BBC的傳輸部門；芬蘭傳輸公司Digita，其前身也是YLE的傳輸部門；此外，愛爾蘭的DIGICO也是從公共電視台的傳輸部門投資而成；荷蘭的Digitenne，也是從電視台傳輸部門Nozema投資而成。這些都是在數位化後，將電視台本身的傳輸部門分割出去，成立專業經營公司的實例，非如反對者而言，歐洲國家一開始在類比時代都是「製播分離制」。就民情部份，如果民主化與公平競爭是全球的價值觀，那麼吾國更不可以民情之不同為由，拒絕引進先進國家的經驗；在此，國家管制機構應該要負起最大的責任，其實一個令人稱道的廣電制度，都需要政府以積極負責任的態度介入，台灣的主管機關新聞局應該重新出發，開闢電視產業的新領域與價值觀。　

至於會有新的業者進入，這恐怕是無線電視台遲早要面對的競爭時代，不同的只是時程上的安排。然而站在國家文化主權、公平競爭、社會整合與普及等功能的優勢上，無線電視業者應該具備信心，開發市場區隔的地位，並接受新進業者的挑戰，持續更新體質。　

深究而看，其實所有無線電視台所擁有的電波都是特許，非自我的財產，而是全體人民的；經營多年所獲得之利益，真可說是一種特權的展現，如果不問其多年來對社會國家的貢獻，就想要從類比時代的資源直接承繼到數位時代，似乎有失公平正義。但是只要無線電視台履行公共服務責任，並提昇競爭體質，國家當然也可在數位時代初期給予經營保障，訂定「日落的保障條款」，之後再開放新進業者經營。而且，數位傳輸執照的開放張數也不會只有一張，依據先進國家經驗與經濟規模需求，會給予一到三張執照。在這樣情況下，不會有部份商業電視台所稱，將所有資源投入一個籃子內，產生高度投資風險的問題；也不會有所謂電視台失去先期投資，必須要重新再來，以迎合共組公司要求的困境。　

可議的是，部份電視台目前的想法如果是想繼承特權，擁「頻寬」自重，希望自己發展一套獨有模式，但又寄望國家給予頻寬的長期保障，這樣反而完全忽略了整體發展的視野；而且已經承諾合作的電視台，其意願也是出自「一種善意」，沒有任何法治約束，一旦經營團隊改變，也可以隨時丟棄合作意願，重起爐灶。所以，在瞬間又回到戰國時代，各台自謀出路，完全自由規畫數位頻寬，反而會失去先機。以美國戰後轉換黑白至色電視機為例，因為讓RCA擁有完全的垂直壟斷優勢 (從電視節目、轉播發射、接收機生產一體控制)，使原本已成熟的技術，卻足足晚了十五年才轉換完成，因為RCA只考量當時已投資黑白電視機的利潤回收要求，所以不顧新科技創新對社會的整體利益，導致延宕。　

因此，「製播分離制」應該是主管機關督促業者數位化一個有利的機制，並導引業者朝向良性競爭與合作的方向行進。現有業者面對有限的傳輸執照數量 (包含multiplex and transmission operators，或只取前者)，會自行考量體質優勢，採取合作或者自行申請的策略，得到預期的經營模式，開展創新的事業。待業者 (incumbent broadcasters) 進入數位電視經營的成熟期，再開發新進業者的進入空間。　

(二)法制面　

首先，「廣播電視法」應就核發執照項目，分成「數位電視廣播執照」與「電臺傳輸執照」；然後相關審議辦法與委員會成立辦法，也要分別訂立。而「公共電視法」也應就廣播電視修法之方向一併配合修正。在「電臺傳輸執照」部份，應特別規範除現有無線電視台外，不得授與電視節目製作相關事業經營，以維持水平分割的設計，而現有電視台持有傳輸執照，也需訂立落日條款，明訂其退出經營的時間點。　

另外，廣播電視法中也應明載「廣播電視事業經營電信業務時」應依電信法相關規定辦理。而整套電信法規中，應以公平無歧視的精神，將未來數位電視經營電信業務的部份，均衡地、完整地納入電信法治中。如電信總局研議，在電信法第一類電信事業 (固定) 網路出租電路業務項下，增設無線廣播電視網路以為配合。如此使未來廣電主管單位，可以「網路經營者」身份授與無線電視台相關之經營執照。　

另外當前政府再造過程中，更應將廣電主管機構與媒體匯流後之統合趨勢相結合，使相關事務的規畫與審核，都能結合廣電、電訊、網路、產業經濟法律等專才進行之。　

本文最後將相關審核程序與施政時間序列表列如下，並提出在法治規畫與訂立的配套需求：

二、具體建議

確立數位電視內容與傳輸執照分開核發制，由新聞局訂立相關法規，並以保障現有無線電視台的精神，設定日落條款；執照核發聘請專業人士制訂規範與審議，並嚴格訂立傳輸業者與節目業者分離經營的規定。

參照規定可以英國、瑞典、芬蘭等國為例，如下：

1996年制訂新的廣播電視法 (Broadcasting Act)

1998 Parliament Acts (Acts on Television and Radio Operations, an Act on the State Television and Radio Fund, an Act on the Amendment of the Act on Yleisradio Oy)

1997 Radio and TV Act (Swedish Radio and TV Authority)

Decree on Terrestrial Digital Television (1997:894)

Bill on Digital Television Broadcasts (1996/97:67)

三、建議修正條文