數位建言:一個民主先進國家政府對無線電視數位化問題應有的承諾

程宗明

近來產學界對於本國無線電視數位化的未來頗有討論,從電視財團化與外來化的趨勢中,著實為本國電視產業的未來感到憂心;值此公共化與數位化兩股匯流的趨力中,本文提出建言,希望為台灣無線電視的未來立命,呼籲政府從全方位角度提昇吾國電視產業的水平。

台灣電視產業缺乏政策,政府機構多頭馬車,不知誰是未來數位電視的主管;數位西區開播已接近半年之久,然而整個社會沒有任何漣漪。究其原由,因為公部門與私部門對電視未來的發展都不願投資,以致沒有新的數位內容,何能產生新的數位時代觀眾。

環顧亞洲四小龍,韓國長期以來就有三個公共頻道,人民必須繳交執照稅 (平均825元),此佔所有收入三分之一強;如今政府更出資50億韓元建設數位實驗台,並以設備進口關稅85折價與貸款6千億韓元至2005年底,支應電視產業轉型所需。香港政府每年核撥給公共電視台高達5.15億港幣預算 (折合台幣23億),平均每位香港住民要擔負386元台幣。新加坡的執照費制度以彩色電視機一年110新加坡幣(大約兩千元新台幣)及汽車收音機27元(大約五百元新台幣)為度,進行徵收。1998-9年度達成收入總計八千三百萬新幣,平均每一人(總人口數三百一十萬人)擔負26元新幣(468元新台幣)。

台灣政策每年核撥九億給公共電視台,平均每位人民負擔只有50元左右,如此規模還有議論認為投資太多。電視節目從來也不是免費生產的,完全靠賴廣告收入來支應產業所需,只會強化「做節目來賺錢」的偏狹思維,難以投資節目創新與技術提昇,使台灣電視產業在亞洲四小龍中敬陪末座。在此特別呼籲政府以嶄新的心態,來重整台灣電視產業,從政策、環境、技術、推廣、遠景規畫各層面來打造出無線電視之未來。

一、 政策面:重新定位

1. 宣示本國無線電視產業之數位化時代定位與革新

目前廣播電視白皮書二年提一次,其重點較為零散,未針對數位電視部份規劃。建議政府發表傳播白皮書宣示本國無線電視產業之數位化時代定位與革新。

先進國家已有的範例如下所列:
United States of America: Charting the Digital Broadcasting Future, Final Report of the Advisory Committee on Public Interest Obligations of Digital Television Broadcasters (1998)
Canada: Canadian Television in the Digital Era--The Report of the Task Force on the Implementation of Digital Television (1997)
Japan: Major Policy of Japanese Broadcast Administration (1999)
United Kingdom: Digital Terrestrial Broadcasting--An Explanatory Guide to the Provision Introduced by the Broadcasting Act 1996
Germany: Digital Broadcasting in Germany, Launch Scenario 2000
Sweden: Developments in the Media Field 2000
Singapore: Guidelines for Industry on Digital Television Services in Singapore (1999)
Australia: Report on Digital Television Reviews (Three Volume, 1999)

2. 明確宣示廣播電視的政策

台灣在面臨全球化競爭時代,如何強化國內業者的節目實力,以本業進取國際多元文化的市場,將是廣播電視產業未來的重要出路。政府如何從節目製作上游、與傳輸行銷等下游配合上,訂定出合理與開放的產業政策,將是所有廣電業者期盼的生存環境。

3. 規畫並定義未來數位無線電視頻道之多元功能,並提出配套發展策略。

策略內涵應明確提出每項服務的推動時程,實施的優先順序,以利政府與民間 (業者與外資) 的投資執行:

  • 多頻道 (綜合娛樂、新聞、影片、藝術、體育、教育)
    無線電視擁有免費收視、普及服務與經濟規模的優勢,因此在多頻道競爭時代中,與眾多的付費平台必有區隔;如何能以免付費的完整套餐,提供一般國民在資訊、文化與娛樂上的影視需求,需要政策加以支持與保障。
  • 行動與可攜式
    本於無線傳輸的特性,未來數位內容服務上,無線電視是唯一可有效提供行動與攜帶式接收的影音服務載具;站在如此的「利基」 (niche) 市場位置,國家應整合這種稀有資源,協助開發並與當前的無線通訊業者的服務進行整合,提高附加價值。
  • 資訊
    數位化後的訊號,可以壓縮或混合地有效運用,使無線電視利用節目之外的剩餘頻寬,開辦一對多的整合加值 (enhanced TV) 或一對一的特殊客戶資訊服務 (B2B datacasting);政府如何以開放與特許的政策,引領新進與風險性的產業發展,將是積極公益與開發財源的雙元施政之指標。
  • 互動
    數位電視可翻轉傳統無線電視單向傳輸或一對多的本質,使被動觀眾轉變成主動收視,立時收視轉變成延伸收視的行為;如此多元環境,亟需政府在節目研發、規格共通、開放經營空間上進行獎勵與保障。
  • 高畫質
    高畫質為數位電視的重要附加價值,然而本國電視環境的特殊性使然,節目的品質更重於畫質;如何在節目品質積極改善後,進一步力導畫質精進,需要政府有計畫地排定優先順序與長程發展規畫。

4. 成立數位電視節目與營運研究發展基金

無線電視為進行節目製作播送的重要平台,數位化的發展上,軟體投資遠大於硬體投資,在政府現有科專計畫規畫硬體技術發展外,如何協助業者進行軟體開發與經營專業的訓練,需要建立新的資助機制,協助建構數位化的核心組件。如新加坡廣播電視局SBA成立200萬新幣(約4千萬台幣)的數位廣播發展基金 (Digital Broadcasting Development Fund),供數位電視的業者自行申請。參考新加坡做法,由政府成立數位電視節目與營運研究發展基金。

5. 數位電視推動組織之再造:

  • 結束多頭馬車推廣機構 (整合經濟部對於技術發展、交通部對於頻譜利用、新聞局對於廣電事業規範的相關執掌),組成專責機構
    先進國家對於數位電視的發展都有主責機構負責推動,如美國與加拿大的廣播電視與電信資訊委員會,日本的綜務省 (MPHPT),英國研議中的OFCOM;或具有整合權責的新加坡SBA、澳大利亞的ABA、法國的CSA、瑞典的RTVV。
  • 配合建立行政院級數位電視發展力量之整合機制
    數位無線電視發展關乎全國民眾的收視權益,也可提昇國家數位化普及水平,因此需要行政跨部會的機制,加速推動,並明確納入國家發展計畫的優先發展項目。
  • 成立由電視業者主導之推動委員會
    在國家政策明確,主導機構出現的前提下,所有無線電視業者應以合作又競爭的產業精神,訂立實質發展的共同目標,將現有聯合機制提昇至委員會或共同營運公司籌備處形式。以此結構與上下游產業進行協商,訂定出互利共生的發展環境,並宣示支持國家發展的目標,以彙整社會共識。

二、環境面:將無線數位電視政策與整體數位化方向結合

1. 確立以開發數位電視內容為下一階段方向

電視的發展終究以收視節目為核心。目前國內以完成數位轉播發射網部份工程,然而卻苦無嶄新節目播出以測試平台成效。以丹麥而言,其在數位平台建構之前,已經投資了一億八千萬丹幣於數位節目製播,不但贏得國際大獎同時也使數位化遠景更為踏實發展。因此,國家對於數位電視下一步發展,尤其使之如何貢獻於數位台灣的整體構想,更應以數位電視內容為開發重點。

2. 計畫性推動無線電視與有線、衛星電視之數位化進程

台灣媒體環境特殊,以致造成有線電視的全面普及,壓縮了無線與衛星電視的經營空間。未來數位化時代,應以開創多元競爭典範為目標,以造福國民。所以政府應訂立長程的數位電視發展計畫,制訂開放共通的標準,要求現有優勢者不可藉由數位化技術排除其他業者的近用(access)系統,如中華電信最後一哩接取市場開放案。以盡可能達到不同平台訊號可以互通的可能,極大化用戶選擇性。

3. 結合家電、資訊與通信廠商力量統一終端設備規格

整合數位電視接收端的規格發展,使用戶不因選擇不同廠牌終端設備而被排拒在部份數位服務之外,以提高採購之意願。另一方面,也有助於廠商擴大生產,達成經濟規模效益。

4. 將數位無線電視多重發射器的蜂巢結構整合入無線全網路建設

未來無線數位電視採用單頻網技術,發展出行動接收的服務,有助於突破現有頻寬限制,有效傳遞影音檔案,並擴大現有無線通訊的附加價值,因此應整合納入國家發展六年計畫,做無線全網路建設中重要的一環。

三、技術/產品面:開發政策符合效率與經濟原則

1. 轉播發射網路使用價值專業化開發

無線電視全國轉播發射網路的投資,應強調成本經濟效益,避免重複投資,所以應整合業者需求,做合理的全盤規畫,提出共塔的獎勵措施;而不應放任業者,各自建設專屬的基礎網路,互建壁壘,妨礙公共資源的整合開發。未來全國無線轉播發射網路的經營,更應鼓勵導入專業資金與才能,協助業者降低成本,並有效利用多餘頻譜,增加附加價值收益,以穩定公共服務播放的運行。

2. 以獎勵促進國內智慧型數位家電發展

未來數位電視內建數位視訊轉換器(俗稱機上盒STB),將使電視具有儲存、編輯、程式化更新等功能,如同TV Server;以日本為例,STB即為簡易PC,所以應以嶄新觀點考量未來數位家電的屬性,給予產品升級的優惠與鼓勵,如免徵貨物稅;另外簡化行政院「促進產業升級條例」之獎勵辦法規定,給予免申請適用的優惠。

四、宣導與推廣面:明確建設與彈性發展

1. 投入國家資源進行單頻網路測試與規畫

台灣無線電視行動接收的環境需要實地的測試,才能具體規畫;如果行動通訊為數位台灣相當重要的基礎建設,那麼公部門應該投入資源進行實地訊號測試,以利新產業的儘速開發;

2. 開啟行動電視商業經營與運轉之測試,並由政府主動投資以下公共建設:

  • 促進大眾運輸系統與公共場合播出展示
    行動接收不但是未來無線電視的利基市場,同時也是所有服務傳輸方式的最高級要求;一旦完成後,可以在戶外區域進行數位電視品質的展示,並可測試最新的經營模式。
  • 推廣民眾認識數位電視之最佳平台
    戶外電視收視是一個嶄新的經驗,可以轉變固有的收視習慣,是觀眾感受到數位電視進步的最好門路;同時戶外收視 (大眾交通工具或公共場所) 可以讓社會中弱勢民眾也可獲得行動服務的好處(資訊與知識的獲得),更可宣揚數位電視的公共利益價值。

3. 建立數位電視人才訓練機制

經營數位電視產業需要全新的觀念與流程,產業人才要更新與教育訓練,建議政府擴大現有廣電基金功能,以數位化視訊服務為根基,徵收特種基金,建立數位電視人才訓練機制,以照顧數位電視相關產業的人力需求。

4. 普及數位電視媒體識讀教育

數位電視的成功乃在觀眾的選擇,因此認識數位電視的知識應該列入國民媒體識讀 (media literacy) 教材中,並配合教育部籌組的媒體素養教育委員會行動,讓數位電視廣泛為國人所知;同時進一步彙整觀眾的需求,作為服務內容設計的依據,如此更能加強民眾購買數位電視機的意願,達到普及化服務目標。

5. 豎立數位電視推動方式與時程之原則:

  • 建立政策偵測機制回應數位產業之快速變遷
    數位化發展日新月異,政府應該投入資源讓產官學界有良好資訊交流機制,並定期研析未來趨勢,提供產業界各相關層面適切的反應與策略意見。
  • 訂立均衡的數位轉換政策之目標 (產業經營與本國文化並重)
    數位服務符合觀眾的需求,有助於達成數位電視服務普及化;然而電視為一文化事業,應當重視數位電視內容的提昇,作為數位轉換的前提,以鼓勵民眾支持數位轉換;同時更要重視弱勢民眾在數位收視上的門檻障礙,提供配套的補貼轉換政策,如此才有助於數位轉換的均衡達成,並符合社會正義原則。
  • 設定彈性時程表以利全球運籌思維
    數位電視的成功有賴於本國科技與人文目標最好的搭配發展,不宜一昧複製技術獨斷或先進國家的看法,一成不變地引進單一他國時程表作為發展的唯一指標;應務實考慮媒體生態的差異性,與國家階段性發展目標的優先性,進行彈性與靈活的發展目標指配,以平衡本國優先與全球競爭雙元指標的需求。

五、台灣數位無線電視產業展望

1. 無線電視數位化作先鋒,本國數位文化平台為立命:

  • 調和公共與商業電視經營之均衡體質
    無線電視產業的良性競爭,有賴於公共與私營電視部門的均衡發展;公共電視的經營有助於擴大對先導數位服務與技術的投資,並引領創新風潮;私有電視的經營,有助於形成競爭趨勢,提高經營績效與成本效益,並活化組織管理型態;因此除了保障既有無線電視台的經營遠景,更應配合國家現有公共化的政策,擴大對無線電視產業的投資。
  • 確立無線頻道之超越平台與廣泛近用原則
    無線電視為未來數位多平台生態中,唯一可由本國文化可掌握的資源,因此必須確立數位無線電視免費之節目,可以在各平台流通之「超越平台」原則 (platform independence);以及必須保障接收無線數位電視的成本為一般國民皆可支付的「廣泛近用」(universal service) 原則。
  • 促進國內數位多媒體製作部門之壯大
    數位無線電視的產業本質在於節目製播,將本於類比時代的累積經驗,成為未來國內一般數位內容文化製作的火車頭。應以公部門預算、民間創投基金、以及外來資本持續投入相關發展,並整合多媒體科技表現手法,成為本國文化在地深根、全球接軌的最佳典範。

2. 以無線電視為基準,形成區別之競爭合作電視市場:

  • 國家的數位電視市場生態,應有明確的區隔,以使公部門與私部門資金可以投入到適當的發展取向上,以形成有效競爭,多元服務,而防止資源重疊之浪費。所以以無線電視為本國文化,影視專業的特性來立基,得出其他數位電視產業應有的定位。
  • 有線電視為匯流之寬頻通信產業
    有線電視能在都市區域內形成有效之經濟規模,與高附加價值的開發;同時數位化後成為固定寬頻網路之一,充分產出互動服務的效益;因此應本於開放競爭之精神,廣泛吸收外資與技術,並與電信產業匯流,整合資訊與娛樂於一體,提供高附加價值的傳播服務。
  • 衛星電視為高畫質與國際文化交流平台
    數位衛星電視為最早數位化的媒體,也是全球資本投資的數位平台。本於其頻寬指配的優勢,可以充分運用已有資源提供高畫質享受;同時擁有足夠自由空間,整合頻道套餐,呈現全球影視媒體的各種文化產品。未來國民生活素質普遍提昇後,可成為另一種選擇,提供畫質精進與節目廣度的非凡服務。

3. 締造亞洲數位電視發展經驗,擴大國際經驗交流,走入國際社會:

  • 成為BroadcastAsia、 Television Asia、 DigiTAG、IBC、DVB等國際論壇之積極會員
    數位電視帶來產業的革命,形成變動的環境讓經營的模式百花齊放,互相崢嶸,也互相交流。台灣無線電視產業,應善用如此開放環境,積極就數位電視技術創新與落實經營,進行國際交流。
    台灣一方面應本於亞洲文化的一員,發展在地的數位化服務經驗,積極在BroadcastAsia、TelevisionAsia的相關年會上發表,以貢獻亞洲社群;另一方面,應與無線電視為經營主體的歐洲集團,如DVB、IBC、DigiTAG等,密切結合,切搓琢磨知識經驗,以形成全球運籌的思維與視野,同時建立台灣在全球舞臺上的聲譽。
  • 以實力原則進軍國際社會
    台灣因政治因素,無法參與許多國際廣電組織;應以實力為原則,輸出數位化成功經驗,讓國際社會體驗到台灣是一個重要的伙伴,如此突破現實政治的僵局,靈活地遊走於國際組織,如ABU、EBU、UNESCO、WSIS等。達到台灣走出去,國際不缺席之國家整體建設目標。

 



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