從英美傳播管理趨勢看NCC未來的角色

研發部邱家宜2003/12

前言

在廣電媒體數量已經高度蓬勃,電波運用型態即將從類比時代進入數位時代的二十一世紀初始,台灣長久以來將廣電媒體管理附屬於政府政策行銷單位----行政院新聞局---的特殊行政設計(註1),在學界業界不斷建議、呼籲,及政府內部對民主國家施政邏輯的反省後,終於獲得了更張的機會(註1a)。

今年(2003)九月間,確定將交出廣電媒體管理業務的行政院新聞局,與即將劃出電信總局業務交由獨立委員會監督的交通部,會銜向立法院提出「通訊傳播委員會組織法草案」,以及為了要讓此組織法獲得法源的「通訊傳播基本法草案」。根據組織法草案,未來通訊傳播委員會〈簡稱NCC〉將囊括目前新聞局廣電處及電信總局的工作內容,相關事權將由過去分散兩個單位趨於統一。但外界對於這次組織調整的期待並不止於事權統一而已。

台灣的媒體管理自從由黨國威權中逐步鬆綁後,到目前為止,官方在商業媒體集團頭角崢嶸,不時發動利益遊說、主導議題的大環境下,基本上還未能形成一套足以分庭抗禮,同時代表納稅公民〈citizen〉及消費者〈consumer〉利益的傳播管理論述。雖然也有相關立法,但由於內在邏輯缺乏,嚴格的來說,所執行的仍只是一個「承認現狀的管理辦法」(註2)。因此,此次政府組織調整過程,是否能將組織設計原則所本的管理目的及管理原則,甚至其背後所隱含的〈與民主社會應有價值配套呈現的〉傳播管理哲學,一併釐清,並具體落實於必須連帶更動或制定的相關法規中,是重要的觀察角度。

觀諸NCC組織法的形塑過程,及其組織架構設計,可以看出其對於其他民主先進國家,尤其是美國,在傳播管理制度上的師法或部分移植的痕跡(註3)。本文將嚐試以美國美國聯邦通訊傳播委員會〈簡稱FCC〉及英國新整併完成的通訊傳播管理機構OFCOM的組織架構及執法依據做為比較基礎,分析目前NCC草案中所呈現未來台灣傳播管制機關藍圖,及其所將面臨的幾個重要問題。

師法FCC有跡可循

根據草案規劃,NCC未來將為委員會型態,置委員七人,由行政院長提請總統任命之(註4),下設業務處。根據組織條例規定,現有由新聞局及交通部主管之法令,包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法、及衛星廣播電視法,或未來廣電三法整併後的新版廣電法均將由NCC擔任主管機關。未來除了最上游的公部門使用與非公部門使用電波的分野仍由交通部〈依目前還在立法院待審的「行政院組織法草案」,未來將更名為「通訊運輸部」〉主管之外。只要是在廣播電視、電信、通訊傳輸範圍內,包括電波頻譜分配,有線電視經營區規劃等事關「通訊傳播資源之分配」的事務亦均由NCC主政(註5)。

  同樣是獨立委員會的設計概念,FCC是根據美國國會1934年通過的通訊法案要求下成立,目前其下分六局、十辦公室(註6)。如果我們仔細的從字面上歸納NCC的職掌設計,並將其與美國FCC做一比較,可以得出下面這個表:

執掌 機構 NCC FCC 備註
資源管理 通訊傳播資源之管理,頻譜指配
NCC與FCC都負責非國家使用的電波頻譜
發照及管制 通訊傳播傳輸內容之規範
FCC係透過像「V Chip」這類方式,對內容做間接管制(註7)
通訊傳播競爭秩序之維護
 
通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發
 
通訊傳播業務之監督調查及裁決
 
法規制定與執行 通訊傳播監理政策、法令之擬訂、修正、廢止及執行
 
違反通訊傳播相關法令之取締及處分
FCC經常必須透過法院判決來確定其行政手段的正當
工程技術類 工程技術研究發展
-
FCC工程與技術局下設有工程技術實驗室
通訊傳播系統及設備之審驗
 
通訊傳播工程技術規範之擬訂
 
資通安全之工程技術及管制
 
國際合作 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理
FCC設有「國際局」
消費者保護 通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理
FCC的「消費者及政府事務局」負責處理消費者投訴
基金 通訊傳播事業相關基金之管理
-

FCC並沒有基金事務
其他 國家安全
-
FCC執行局(Enforcement Bureau)下設國家安全辦公室

                            製表:邱家宜

 從上表中可以看出,NCC組織設計的功能執掌,基本上都包含在FCC的職掌中,雖然FCC的執掌似乎還要再寬一點,但在決策層次上,NCC並不會比較低〈尤其在囊括頻譜指配權之後〉。

 NCC的師法FCC,還可以從其經費來源的設計中看出。不同於許多收取無線電視收視費的國家,係將部分收視費收入撥為管制機關的經費,台灣與美國都沒有無線電視收視費的制度。根據NCC組織法設計,未來NCC的經費來源,除了人員經費仍由中央政府編列預算之外,其餘行政費用基本上由其向所監督之事業收取的各項證照規費、頻率使用費中提撥5%~15%支應(註8)。FCC的財源也有規費設計,根據美國1993年修訂的公共預算法〈Omnibus Budget Recociliation Act of 1933〉,FCC可以收取年度規費做為規範大眾媒體、公共傳輸載具,無線、國際、及有線電視的管理等(註9)。

在委員任期的設計上亦見相同思考。FCC的五位委員中除規定同黨籍的不得超過三位〈因為美國為兩黨政治〉之外,為避免總統上台後立即全面任用自己屬意的人選,影響NCC的公正性,遂將委員任期設計為五年,與總統任期錯開。委員會主席由總統在委員中任命一人,代表委員會向國會負責。NCC組織法草案的規定也建議將委員任期定為五年,草案說明中亦表明是?與總統任期錯開(註10) 。

受國會監督或不受國會監督?

雖然政府運作體系台灣與美國不同,行政機關與立法機關、司法機關間的互動模式亦不盡相同,但從上述分析可以看出,NCC的功能設計,在相當程度上是以FCC為藍本在規劃的。既然執掌相當,其權力基礎應該也要相當,但在這點上,目前NCC組織法的設計卻與FCC卻有顯著不同。

FCC的五位委員係由總統任命經參議院認可,權力直接來自民選的總統,並向國會負責。NCC的設計則是由行政院長提請總統任命,在我國現行制度,行政院長亦由總統直接任命的情況下,NCC的權利來源與FCC類似------來自民選總統或其所任命的行政院長,但不同的是,由於NCC被定義為「獨立機關」(註11),不屬內閣成員,所以將其設計為不受國會監督。

從權力範圍來看,將NCC界定為與「飛航安全調查委員會」及「公平交易委員會」相同,為獨立行使職權、不受立法院監督的獨立機關,是否恰當,仍有商榷。因為飛安會及公平會基本上不牽涉資源分配,而是在體制下游進行救濟的機制,一旦體制內運作出現問題-----飛機失事或市場機制失靈時,才會介入調查仲裁。但NCC卻是從立法、政策制定、頻譜〈或經營區〉分配、市場規範、技術規範等從上游到下游的機制一應俱全,在權力範圍上亦超越前兩者甚多,除了是管制單位,還決定重要公共資源分配。

NCC的經費來源雖然部分是透過規費提撥,但即使專款專用的設計,仍是來自納稅人的荷包,若不受國會監督,直接經由行政院長及總統所任命的委員會獨立行使職權,從權力運作的實務角度,未來很可能會出現,立法院動輒透過杯葛仍需編列在行政院之下的NCC年度人事經費,試圖影響NCC的各項措施。所以在設計上雖然希望有不受立法院監督的超然地位,但實際上恐仍難以避免與立法院的互動。

FCC放寬股權上限引發爭議

  為因應通訊傳播匯流,FCC於1999年八月間向美國國會提出「二十一世紀的新聯邦通訊委員會」〈A New FCC for the 21st Century〉五年計畫(註11a),目前我們看到的FCC組織已經是改變後的結果(註11b)。這個改革計畫的基本調性是強調放鬆管制,尊重自由經濟市場。其具體目標包括:強化市場競爭、鬆綁不利市場競爭法律、保護消費者權益、普及新科技使用、高速網路普及、推動全球市場開放競爭,以及簡化證照程序等行政改革(註11c)。不過FCC進一步放鬆管制的一些措施,近半年來卻在美國國內引起軒然大波。

  今年六月間,FCC在委員會主席Michael K. Powell〈美國現任國務卿Powell之子〉主導下通過一項決議,打算將目前單一公司的全國市場佔有率上限從35%放寬為45%,同時並允許同一公司在同一市場中擁有多家電視台、廣播電台,以及不再限制報紙與電視的跨業經營。

  事實上,即使FCC不放寬媒體集團的持股上限,美國境內媒體集中化情形已經十分明顯。根據其國內「媒體改革組織」〈Media Reform〉(註11d)引述Ben Bagdikian的研究,在不到二十年的時間內,美國境內媒體集中程度,已經由1983年時的分散於五十家企業,演變至1997年的十家,到2000年更集中在六個集團手中〈見下圖〉。根據Bagdikian在其「媒體壟斷」〈The Media Monopoly〉一書的第五版〈1997〉中指出,美國前十大媒體集團分別為美國線上-時代華納、迪士尼、維康〈Viacom〉、梅鐸紐斯集團、新力、美國電信〈TeleCommunications〉、Seagram、西屋、Gannet、以及通用電氣集團(註11e)。

這些大集團幾乎包辦了美國人所有的視聽娛樂及訊息獲得。FCC的這個決定不但民主黨反對,連執政的共和黨也異議不斷。根據反對放寬持股上限的共和黨眾議員Edward Markey的說法,如果讓這些媒體集團的力量再擴大,將會因為媒體內容多元化消失,而「讓美國人變得智能不足」(註11f)。後來事態發展果如反對放寬上限的FCC民主黨籍委員Michael Copps所料(註11g),Powell主導通過的這項決議,在美國引起了極大的民意風潮,FCC一下子收到七十五萬封來自美國民眾的信件及電子郵件,內容通通是反對放寬(註11h)。包括流行音樂界、記者團體、學界人士、民權組織、消費者團體都發出連署信,強調放寬限制將會因為不利多元觀點而危及美國的民主。連自己也曾是媒體大亨,一度擁有CNN的Ted Turner都抱怨:「由五家公司來決定我們每日所聽、所讀,實在不健康。」(註11i)

面對如潮水般湧入的民意,有白宮撐腰的Poewll卻辯稱:「有人說問題出在五家公司控制了我們所聽所聞的八成,但其實這五家公司只擁有三百多家電子媒體的25%股權,是因為他們受歡迎的程度導致擁有八成的收視率,但受歡迎不等於壟斷,政府必須促進市場競爭,但難道連誰比較受歡迎都要規範嗎?」(註11j) Powell的「受歡迎說」不禁讓人懷疑,如果依此邏輯,則少數及弱勢族群的媒體收視權是否仍會受到FCC的保護?連廣受美國眾信賴的CBS前新聞主播Walter Cronkite都表示:「媒體競爭對民主絕對重要,但我們似乎正悖道而行。」(註11k)

雖然該案爭議極大,民主共和兩黨都有國會議員極力反對,但媒體集團的力量透過數千萬美元的政治獻金,及其所掌控的政治人物媒體曝光度操作權,使得政治人物都不得不投鼠忌器(註11l)。再加上白宮力挺〈美國總統對國會議決尚可進行否決〉,依目前情勢,該案可能將以折衷的39%上限過關(註11m)。FCC雖號稱獨立運作,但從放鬆管制上限一事可以看出,FCC的施政方向主要受白宮影響,而白宮為了貫徹其有利媒體集團的政策方向,甚至不惜與國會反目。 

英國OFCOM的整併經驗

英國的經驗是另一個故事,雖然根據Vincent Porter的說法,世界上沒有一個國家的政府是不管電視媒體的(註12),但在民主國家中管到像英國過去那樣的程度,大概只有其他歐陸國家堪與媲美。從其電視發展史來看,英國不但管理電視媒體,一開始根本就立法設立公共媒體〈BBC〉。這種視無線電視頻道為重要公共財,而不願放任私營企業經營的態度,被學者稱為「家長制」〈paternal〉,相較於美國式的「商營制」〈commercial〉(註13),公部門介入的深度與廣度都大。

  由於歷史發展及媒體建立的時序先後因素,過去英國的通訊傳播管理工作相當分散,與台灣相同,英國過去也一直苦於管理單位不一致的問題。其分散情形甚至更嚴重(註14)。

貿工部〈DTI〉管電信政策、發電信執照,電信管理局〈OFTEL〉負責電信監理。文化媒體體育部〈DCMS〉負責傳播政策,獨立電視委員會〈ITC〉,廣播標準委員會〈BSC〉,以及廣播局〈Radio Authority〉,無線電管理局〈Radiocommunication Agency〉則負責執行面。西元2000年十二月,英國文化體育部及貿工部聯合發表一份名為「傳播的新未來」〈A New Future For Communication〉白皮書,建議將電信、資訊、傳播各機關整合為一個單一機關。2002年三月間,英國國會正式通過法案〈Office of Communication Act 2002〉,?成立OFCOM確立法源,並於隨後的2003年正式通過新版傳播法案〈Communication Act 2003〉,對OFCOM的執掌進行了明確的授權。根據新法授權,未來OFCOM將逐步整合OFTEL、ITC、BSC、R. Auth、RA五個單位的職權(註15),並將目前並未納入任何政府單位管理的BBC也納入管理。

從組織設計及其權力來源來看,OFCOM的位階比NCC或FCC都要低一些。其委員會成員約有一半,以及委員會主席係由內閣中的內政大臣〈Secretary of State〉任命〈法律規定三到六人由其任命,目前委員共有九人〉。委員會中包括執行委員〈全職〉及非執行委員〈兼職〉,執行委員們實際運作該組織並對包括非執行委員的大委員會負責。頗特別的是,委員會主席設計上不必然具執行委員身分(註16)。執行委員人數由內政大臣視需要決定,其中必須包括OFCOM的執行長一人,執行長由委員會提名經內政大臣認可後任用。委員會下設「內容委員會」〈Content Board〉、「消費者委員會」〈Consumer Panel〉、「規範委員會」〈Regulatory Asessment Committee〉(註17)等諮詢單位。委員會每月集會一次,主導OFCOM的大政方針,監督年度收支。委員會對內採合議制,決議事項即代表該委員會的集體意見,內部辯論不對外公開。

根據2003新修訂的傳播法案(註18)第一部分「OFCOM的功能」,開宗明義對其任務做了界定:「增進與傳播事務有關的市民福祉,以及透過促進市場競爭增進消費者福祉」。落實在具體面向上,則包括:促使電波最大運用、確保傳輸設備普及全英國、確保高品質廣播電視服務普及、維持傳播內容多元、保護閱聽人免於不當內容的侵犯與傷害、以及保護閱聽人免於不公平或隱私被侵害等六大任務。

值得注意的是,在2003傳播法案中,同時提出「公民」與「消費者」兩種服務對象的概念,雖然與傳播立法關係最直接密切的是會被規範的傳播產業,但法律對OFCOM存在目的的定義卻十分清楚,那就是OFCOM是以全體英國人民〈不論是以其在公共事務上的「公民」或以其在經濟事務上的「消費者」角色〉為服務對象(註19)。「管制是?了鼓勵競爭」,鼓勵競爭是為促進「公民-消費者」的利益,這就是OFCOM的存在目的(註20)。公民-消費者的利益與產業的利益並不互斥,但相較於「公民-消費者」利益這樣更廣泛的概念,在OFCOM的標的上,產業利益並不具有優先性。

OFCOM的管制原則

前面提到,英國早期對廣電媒體的管制相較於一貫強調自由經濟的美國嚴格許多。在經過柴契爾保守黨內閣長期執政,及工黨「第三條路」的治國路線,近年來英國逐漸對商業媒體放鬆管制,形成公共媒體與商業媒體雙元發展的模式,相較於過去因為幾乎為公共媒體天下,而被形容為「家長制」的控管方式,目前英國境內媒體生態早已經不是BBC一家獨大,跨國的梅鐸集團天空衛視已有後來居上之姿,布萊爾政府甚至還被指為修法?財團開路(註21)。但即使財團的經濟滲透力量銳不可擋,見諸法律文字,其立法精神,仍是將人民普遍共同利益置於特定產業利益之上的。

台灣過去的廣電相關立法共有「廣播電視法」、「有線電視法」、「衛星電視法」三個主要法律,其中「廣播電視法」、「有線電視法」均在第一章「總則」的第一條一開始中明文規定,「輔導廣播電視事業」、「促進有線廣播電視事業之健全發展」是制定該法律的主要目的之一,雖也提到「增進公共福利」、「保障公眾視聽之權益」,但在順位上都排在產業發展之後。有趣的是,三個法中只有「衛星電視法」在法條中未提到促進產業發展〈係以「促進衛星廣播電視健全發展」表述〉,結果台灣果然沒有發展出像樣的衛星電視(註22)。在2003年九月送立法院的「通訊傳播委員會組織法草案」,及「通訊傳播法草案」中,關於產業輔導,或促進產業發展的字眼都已經不再出現,並都在法條的第一條中出現「保障消費者權益〈利益〉」文字,但類似條文〈…為因應科技匯流,促進廣播電視產業健全發展,維護多元文化,保障公眾視聽權益,以增進社會福祉,特制定本法…〉仍出現在廣電三法整併後新法草案的的第一條中(註22a)。

雖然OFCOM要將現有五個機關的功能及組織逐步整併,未來還必須同時在貿工部與文化媒體體育部的指導下推動業務,看起來任務相當艱鉅複雜,但從其所公開揭示的各項宣示與宗旨中,可以看出OFCOM成立的背後,有一套相當成熟的管制論述做基礎,並以崇高的民主社會價值為依歸。

由於OFCOM目前還在建制過程中,依法試行階段,包括組織編制、人員數目等都還未確定,但其管理原則已經公開揭櫫網站,基本上強調管制的「透明度」(transparency),及必要性。其七大管理原則(註23)包括:

  1. OFCOM依國家政策制定「清楚敘明、可受公開檢驗」的年度計畫,並依此執行。
  2. 當市場機制無法獨力成就公共政策目標,OFCOM會介入推動其法定任務。
  3. 雖然矯枉有時必須過正,但OFCOM將追求以明確、快速、有效的方式介入管理。
  4. OFCOM將致力於確保在介入管理時,其過程和結果皆遵循「有明顯事實基礎」(evidence-based)、「適切性」(proportionate)、「一致性」(cosistant)、「可計算性」(accountable)、及「透明性」(transparent)等原則。
  5. OFCOM將持續追求以侵擾性最低(least intrusive)的管制機制達成政策目標。
  6. OFCOM將持續對市場進行研究,並隨時掌握最新科技發展。
  7. OFCOM在推出管制措施之前,將廣泛徵詢相關利益各方(stakeholders),並掌握管制行動將產生的影響。

從這七大原則的設定可以解讀出:「國家的管制與介入是必要的。但必需在判斷有需要時,依照法律授權、以最低社會成本,透過公開透明、並經過風險評估的方式執行管制」。觀諸實踐,這些原則並非說說而已,因為全世界有興趣的人都可以在網站上看到OFCOM委員會每個月開會的會議記錄(註24)。

由於言論自由係民主社會的崇高價值,要妥適管理各種傳播言論的廣電媒體而不引發爭議談何容易,OFCOM的設立基本上降低了管理機制本身的複雜性,並公開揭示各項管制原則。除了稀有公共資源分配,及救濟市場失靈等?管制前提提供基礎的論述之外,清楚制定遊戲規則,透明化管制過程,則是透過程序的正當保障了管制的正當性。關於這個部分,目前台灣的NCC組織法中幾無著墨,從進步立法的角度不能不視為缺憾。

OFCOM委員會的組成雖亦直接由內閣部長任命,不經國會。但因為英國是內閣制國家,立法權係透過多數黨國會議員出任內閣部長而獲得貫徹,所以OFCOM在權力被授予的層級上雖然不如FCC由總統直接任命,或像NCC由行政院長提請總統任命,但由於對OFCOM的制度設計而言,政策上位的貿工部及文化體育部,以及人事上位的內政大臣均為國會多數黨成員,所以亦不致出現行政權不受立法權監督的問題。

從FCC與OFCOM看NCC 

如果從法源、權力位階、經費來源、功能執掌、組織編制等各角度,把OFCOM、FCC、與NCC放在一起比較,我們可以歸納出下面這個表格:

國家 美國 英國 台灣
單位名稱 FCC OFCOM NCC
組織型態 委員會,委員五人,下設執行長 委員會,委員九人,其中執委三人,包括執行長 委員會,委員七人
權力來源 總統任命、國會同意 內政大臣任命 行政院長提請總統任命
業務執掌 包括決策及執行 依法執行,對決策有建議權(註25) 包括決策及執行
經費來源 政府預算及規費 政府預算及規費 政府預算及規費
依據法源 Communication Act of 1934;Communication Act of 1996;及其他相關法規 Office of Communication Act 2002;Communication Act 2003;及其他相關法規 NCC組織法;通訊傳播基本法;電信法;廣電法(三法合併後);及其他相關法規

組織分工
六局、十辦公室 未明確 六業務處及各種專業委員會
人員數 1962(2001年數字)(註26) 未明確 500~700
是否直接受國會監督 否 (但部會首長亦是國會議員)

                             製表:邱家宜

不同於美國基本上傾向將電子媒體視為產業,英國做法是將媒體管理放在文化、及公民權的架構下思考,強調媒體管理除牽涉經濟行為市場面向中的消費者權益,還牽涉做為民主社會公民的媒體近用權等,不能以一般產業視之,對其所涉的相關資源分配更是嚴格把關。台灣廣電媒體從舊的黨國體制脫離出來後,立刻面臨在具體傳播政策形成前的無政府狀態,NCC在如此環境下成立,不論面對產業秩序的積重難返,或媒體內容的煽腥媚俗,都有很大的努力空間。參酌英美經驗,試歸納可供省思或借鏡的重點如下:

一.權力來源正當性

美國、英國分屬典型的總統制與內閣制不同政體,所以對廣電媒體管理單位也做了不同設計。目前台灣很多政治學界與實務界人士均主張,台灣在政體上係向總統制傾斜的雙首長制,果真如此,未來似乎仍必須考慮委員由總統任命、預算編在行政院下的NCC,是否應在一定程度上接受國會監督的問題。

二.程序正當性

而管制的正當性除了權力來源的合法,還必須講求程序正當。英國OFCOM對於管制過程的透明化設計十分值得效法。雖然目前所見到的母法條文並未明定,但NCC未來仍可運用類似制定「管制原則」的方式,確立進步的管制風格。尤其對於剛脫離威權政體不久,人民對過去政治力控制媒體的種種負面印象仍然記憶猶新的台灣社會而言,管制機關如何以程序的正當性,逐步掃除疑慮,獲得各界的信賴,尤其重要。甚至可以說,這將是NCC未來執行成敗的最重要關鍵。針對此點,廣電法學者石世豪亦指出:「採取民眾參與、程序公開等藉由程序正當性補救實體不確定性的措施,皆不失為減少新法制所將面臨的阻力、緩和廣電管制正當性危機的適當手段。」(註27)

三.服務普遍而非特殊利益

過去台灣的廣電管理機關依法都同時負有產業輔導責任,相較於特定產業的利益,民主國家對廣電產業的管制,理論上應是基於服務全體公民的立場,在法益範圍上更為廣泛。過去的立法設計,每遇產業利益與公民利益相衝突時,主管機關往往陷入兩難,即使面對利益團體還保有一定抗壓性,但消極不作為的結果,也常讓管制先機盡失。在這方面,英國對廣電管制機構的擘畫藍圖就十分值得參酌。「管制是?了鼓勵競爭」,鼓勵競爭是為促進「公民-消費者」的利益,一但市場失靈,管制單位便應適時介入。當不同利益出現衝突時,管制機關則必須有優先順位的思考。

四.美國前例應引以為戒

不論是FCC、OFCOM、或NCC未來所將依循的大方針,以促進市場競爭做為保障媒體多元化重要手段,都是大勢所趨、而且已明文定入法律當中的。但依賴市場競爭所創造的「外部多元」(註28),卻往往受到「市場失靈」的挑戰。由於有效的市場競爭必須假設多數競爭者彼此獨立、個別根據市場情勢採取本身的節目政策,但事實往往不是如此。真實的狀況是,媒體集團間總是不斷購併、連結,透過水平及垂直壟斷,在通路及內容上對其他同行進行市場封鎖。如前所述,OFCOM對這類情形已經明確訂定介入的原則〈時機適切、過程透明、社會成本最小〉,但FCC對此便缺乏明確手段,如前所述,已導致目前美國的廣電媒體集中化情形到達令維護民主價值者深感憂慮的地步,而且每下愈況。

反觀台灣目前的廣電媒體生態,黨政軍尚未完全退出,國內外大財團卻已經紛紛卡位、積極佈局。一方面進行立法遊說,希望阻擋市場佔有率上限管制於未然;一方面則繼續在「數位化」及「科技匯流」等政策方向下爭取更多跨平台、整合上下游產業鏈的合併結盟機會,寡占情形越演越烈,如同美國的縮小版。

台灣政治制度經常傾向師法美國,但美國FCC的運作即使還不到學者所批評的「為人詬病、黑幕重重」(註29),但也已經名列美國式民主負面教材,台灣若不經撿選師法其後,未來恐將弊病一併移植,行政立法各方宜慎思熟慮。

註釋

1. 行政院新聞局自民國五十年開始管理廣播電視事業,民國五十六年年底,教育部成立文化局,廣播電視事業輔導工作曾短期移交至文化局,到民國六十二年再交回新聞局,參見王洪均:《廣播電視法》,p69-72,1984,台北,允晨。當時文化局之所以被裁撤,與其對文化傳播政策的積極性不為主政者所喜有關,結果是造成台灣媒體管理進程的一次反挫。見《我們曾是文化園丁---紀念文化局成立三十週年專輯》,王洪鈞、林秋山等著,1997,台北,教育部文化局成立三十週年專輯編輯委員會。 

1a.鄭瑞城:〈頻率與頻道資源之管理與配用〉;李金銓:〈台灣的廣播電視藍圖〉。均收錄於《解構廣電媒體-----建立廣電新秩序》,1995三刷,台北,澄社。

2.相關論述參見洪瓊娟:〈廣播電視法的演變及其發展趨勢〉,《廣播與電視》,p79,第一卷第二期,民國82年1月;程宗明:〈電視政策對制度型塑的回顧與前瞻----四十年的荒原,曠野中的呼聲〉,《台灣電視四十年回顧與前瞻研討會論文集》,p303-350, 2003,台北,政大。

3.從民國八十八年由當時擔任行政院長的蕭萬長正式確定將成立電信資訊傳播整合機關,到組織法草案出爐之前,相關規劃單位曾於九十年二月間及九十一年十二月間〈僅新聞局官員〉兩度派員出國考察,兩次行程都包括英國電信管理局〈OFTEL〉。九十年的那一次出訪成員包括目前主導NCC組織法草案推動工作的行政院政務委員蔡清彥,及負責組織重整實際工作的交通部及新聞局相關官員。訪問行程除了英國貿工部、文化體育媒體部、電信管理局,亦前往美國聯邦通訊委員會〈FCC〉考察。見蔡清彥等:《電信資訊傳播協調工作小組出國考察報告書》,2001/05,台北,行政院;李雪津等:《英法廣電政策出國考察報告》,2003/01/31,台北,行政院新聞局。

4.本文所依據的「通訊傳播委員會組織法草案」,係交通部與新聞局於民國九十二年九月送交立法院的版本。

5.NCC執掌層次是否應到達頻譜指配,在行政院各機關之間曾有過相當討論。有主張認為,頻譜指派仍應歸給未來內閣中的通訊傳輸部及文化體育部。但亦有一派意見認為,因為管制機關若無法指派頻譜,則各種管制工具將如同跛腳。目前見諸草案中的設計,已將廣電頻譜指派包含在NCC的職掌中。依草案第十一條,NCC將設六個處,各處名稱未定,分別掌理:

  • 綜合規劃與國際及兩岸事務
  • 證照核發與相關事宜
  • 營運管理
  • 技術監理與資源管理
  • 傳輸內容管理
  • 法務爭議處理及消費者保護

6.FCC組織架構及各部門執掌參見FCC網站:http://www.fcc.gov

其組織亦經歷多次調整,目前組織架構圖如下:


7. 美國憲法第一修正案強調言論自由,FCC亦被要求不得對管制媒體內容做擴權,但有關FCC不介入內容管理的說法,其實並不真切,僅能說因美國為三權分立,在行政與立法之間,有些部分係由司法管轄。另為避免衝突言論自由圖騰,FCC往往使用不同的名目,來進行較低度的內容管理。例如,規定電視機廠商必須在產品中內建協助父母?小孩篩選節目的「V Chip」〈見FCC網頁:http://www.fcc.gov/vchip/〉。FCC亦依1990年通過的「兒童電視法案」(Children’s Television Act),要求所有電視台提供一定時數的兒童節目〈網頁:http://www.fcc.gov/parents/childrenstv.html〉,並依聯邦法律要求禁止播放樂透消息等,性質上比較像是對自由市場所進行的救濟性管制。。蔡清彥等:《電信資訊傳播協調工作小組出國考察報告書》,2001/05,台北,行政院。

8.同註四。以規費為收入來源明文載於NCC組織法草案第二十二條,及其立法說明。

9.規費制說明見FCC網頁http://www.fcc.gov/fees/

10.見組織法第四條立法說明部分。NCC委員任期的另一項設計,是將七位委員的任期截止日分為兩批,故第一任委員中有一半的任期僅三年,希望避免所有委員同時更換的狀況。

11.行政院組織改造推動委員會在2002年制定了「獨立機關建制原則」,認為:「提

供裁決、管制、或調查之公共任務,亦不負責政策諮詢或協調統合之功能,使其機關領導人不屬內閣成員,組織設計以合議制為原則,委員選任亦應強調專業領導,以改善目前獨立機關易與政治領導間存有不當連結互動關係,形成政治領導專業的情形」。而將與「公平交易委員會」、「飛航安全調查委員會」、及「通訊傳播委員會」歸屬這一類組織。參見中華民國行政院網頁:http://www.ey.gov.tw/COR/policy_02.htm

11a.此計畫報告全文見網頁:http://www.fcc.gov/Reports/fcc21.html

11b. 例如相較於2001年,「有線電視局」已經裁撤。再相較於1990年代,變化更大,FCC1990年代的組織型態參見Robert Hilliard:《The Federal Communication Commission: A Primer》,宋永福譯,1997,台北,廣電基金。

11c. 蔡清彥等:《電信資訊傳播協調工作小組出國考察報告書》,p.21~29,2001/05,台北,行政院。

11d.網站:http://www.corporations.org/media/#reformgroups

11e.網頁: http://www.thirdworldtraveler.com/Media/CommunCartel_Bagdikian.html 另一位美國學者紐約大學傳播學者Mark Crispin Miller的研究,前十大集團則為美國線上-時代華納、通用、維康、迪士尼、自由媒體集團(Liberty Media)、AT&T、梅鐸紐斯、Bertelsman、Vivendi University、及新力,網頁:http://www.thenation.com/doc.mhtml?i=20020107&s=miller

11f.Dominic Timms:〈US media bill suffers overwhelming defeat〉,2003/07/24,The Guardian。Avaliable:http://media.guardian.co.uk/print/0,3858,4719138-107065,00.html

11g. Michael Copps在他的反對意見書中指出:「美國公民們將會以前所未有的團結將電波交給值得信賴,會服務公共利益的可信賴者去經營。」John Nichols & Robert W. Mcchesney:〈Standing Up to the FCC〉,2003/06/23,The Nation。Avaliable: http://www.leftcentral.net/doc.mhtml?i=20030623&s=nichols

11h.同註11g。

11i. John Nichols & Robert W. Mcchesney:〈FCC : Public Be Damned〉,2003/06/02,The Nation。Avaliable: http://www.leftcentral.net/doc.mhtml?i=20030602&s=nichols

11j.Chris Tryhorn:〈US watchdog stands firm on media ownership proposals〉,2003/07/28,The Guardian。Avaliable : http://media.guardian.co.uk/print/0,3858,4721649-107065,00.html

11k.John Nichols:〈Cronkite fears media mergers threaten democracy〉,2003/11/08,The Captial Times(web edition)。Avaliable: http://www.madison.com/captimes/opinion/column/nichols/60744.php

11l. .2002年的美國國會選舉期間,光是Vicam一家公司就提供了超過美金一萬百的政治獻金,1933-2000年之間,幾家大媒體集團捐給國會議員的錢合起來更高達七千五百萬美金。Robert W. Mcchesney & John Nichols:〈Media Democracy’s Moment〉,2003/02/06,The Nation。Avaliable: http://www.leftcentral.net/doc.mhtml?i=20030224&s=mcchesney

11m.Frank Ahrens:〈Compromise Puts TV Ownership Cap at 39%〉,2003/11/25,The Washington Post。Avaliable: http://www.washingtonpost.com/ac2/wp-dyn/A12074-2003Nov24?language=printer%22

12.鄭瑞城引Vincent Porter,見〈頻率與頻道資源之管理與配用〉,同註1a。

13.李金銓引Raymond Williams,見〈台灣的廣播電視藍圖〉,同註1a。

14. 「媒體與政府層級式的政策程序〈包括部會、政治、財務上的掙扎〉產生了複雜的糾葛,結果導致政府並非沒有媒體政策,但是對不同媒體的規範之間卻缺少一套單一、可協調,且清楚可見的規則。」,語出 Ralph Negrine:《Politics and the Media in Britian》,蔡明燁中譯為《媒體與政治》,p.268-269,2001,台北,木棉。

15.根據Office of Communication Act 2002〈avaliable:http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2002/20020011.htm〉,所定義「現存管制者」〈exiting regulator〉包括BSC、OFTEL、ICT、及Radio Authority。但在OFTEL的網頁中〈http://www.oftel.gov.uk/about/ofcom/index.htm〉,將主管技術面的Radiocommunication Agency也包括在將被整併的單位中。

16.目前的委員會主席David Currie爵士就不具執委身分,現任OFCOM委員名單見OFCOM網站:http://www.ofcom.org.uk/about_ofcom/

17.見OFCOM網站:http://www.ofcom.org.uk/about_ofcom/board_executive_advisory

18.Communication Act 2003,avaliable:http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2003/20030021.htm

19.「公民」與「消費者」兩個概念,清楚出現在2003傳播法”3(1)的(a)款及(b)款中。

20.這段話見諸OFCOM網站‘Ofcom’s mission’。valiable:http://www.ofcom.org.uk/about_ofcom/foundition_framwork/mission.htm

21.參見邱家宜:〈當商業電視遇到公共電視---從BBC與天空衛視的戰爭看數位時代的公共電視角色〉,2003/11,「岩花館」網站。avaliable: http://www.pts.org.tw/~rnd/

22.參見《新聞法規彙編〈下冊〉》,民國九十年六月修訂,台北,行政院新聞局編印。

22a.此處所本為已於2003年九月間送立法院的廣電三法整併草案版本。

23.七大原則刊在網頁:http://www.ofcom.org.uk/about_ofcom/foundation_framework/principles.htm

24.會議記錄刊在網頁:http://www.ofcom.org.uk/about_ofcom/board_executive_advisory/ofcom_board/notes/index.htm

25.在英國,牽涉媒體的重要決策往往是在唐寧街首相府內由資深閣員或內閣會議所決定。同(註14)《媒體與政治》p.269。

26.蔡清彥等:《電信資訊傳播協調工作小組出國考察報告書》,p.10,2001/05,台北,行政院。

27.石世豪:〈廣電事業的外部生態與內部結構---多元化政策的結構導引規範〉,於《我國廣播電視體制法制化之研究---概念論、法制論與釋義論之多重探索》,p.133-134,2003/03,台北。

28.根據石世豪的分法,「外部多元」指媒體外部的市場環境,是相對於透過「專業自主」、或「社團參與」等方式所達成的「內部多元」而言。同(註27),p.129-130。

29.郭力昕:〈迷信美國FCC 幻想台灣NCC〉,2003/10/29,媒體觀察電子報九十五期,台北,台灣媒體觀察教育基金會。網頁:http://enews.url.com.tw/archiveRead.asp?scheid=22938, 郭力昕在文中提到Robert W. Mcchesney & John Nichols的文章〈同註11l〉,該文中提及,FCC曾接受媒體集團提供的一千四百多人次的全程招待旅遊,就管制單位角色而言實屬不當。



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