英國與紐西蘭分別於2000年期末、期中發表與廣播電視政策相關的重要文件，象徵了新中間路線政府對未來廣播電視服務發展的看法。在鞏固現有公共服務或擴張公共電視頻道，並面臨數位化衝擊的當下，該兩國政策的方向，有助於我們思考，在台灣現階段政治局勢條件下，公共電視服務數位化發展的前景。

第三條路

倫敦政治經濟學院院長Anthony Giddens，於1998年出版了 《第三條路》 一書 (The Third Way-- The renewal of social democracy)，正式為90年代下半，在歐美各國一系列的社會民主改革與左派政治人士的勝選，作出代表性的詮釋。民主先進國家的社會民主政黨，在歷經80年代新右派（保守派）長期執政的優勢後，痛定思痛，針對致命傷下藥，從美國新民主黨重新執政開始，提出改革的方向，嘗試改造左派政治長久以來的定位。

Giddens認為，簡單來說，第三條路象徵一種中間偏左的政治路線，它等同地重視社會財富的重新分配，與創造新社會財富之目標，以回應全球經濟體競爭的要求。然而社會的財富分配的本義，也因著重競爭的條件，而改頭換面。Giddens提出了以下改革重點：

• 盡可能在市場動力機制中創造公共利益之思考空間
• 社會之平等在於社會之包容（inclusion）意涵，不但要考量窮人的需求，也要使富人認同社會利益生產機制，齊力促成體制的運轉
• 因此社會福利的訴求對象，不應只是一種消極的照顧窮人之意涵，更應考量社會整體服務之需求
• 福利救助的具體目標，並非使人依賴救助的資源，而是要給予其選擇的空間，提供風險之積極面環境，助其開創理性冒險的財富或生活的空間
• 政府的福利資源，應投注在人力潛能的開發與環境資源的提供上，而非僅提供生活物的供給
• 積極福利之開支，需要政府與其他企業部門一同來負責，而執行的職責常交由社區與非營利部門來推動

英國工黨Tony Blair政府1998年執政，紐西蘭Helen Clark工黨政府1999年贏得大選，皆是在保守黨長期執政後的政權輪替，也是重新思考解禁（deregulation）與私有化（privatization）政策風行多年的契機。今年七月紐西蘭政府依據執政承諾，發表廣電政策文件：「廣電政策目標與履行機制」、「廣電事務題綱文件：平台與科技議題」、「紐西蘭廣播電視公司憲章」，提出新中間的改革之路。又今年12月12ㄖ，英國「文化、媒體、體育部」與「貿易暨工業部」聯合發表《傳播之新未來》(a new future for communications)白皮書，意圖深化執行多年的第三條路之政策。

英國廣電事業之典範為舉世著名，無論公共與民營皆有其特色，並且良性競爭，締造地面波數位電視的先鋒。反觀，紐西蘭的電視體制卻十分類似於我國的情境，傳統以來由國有民營的紐西蘭電視台為何核心，逐次開放民營與衛星電視的經營，然而公共電視的發展卻停滯不前，目前的支持機制為類似本國「廣播電視事業發展基金」的New Zealand On Air (NZOA)，作為贊助與公共利益相關節目製播的行政機構，但是對於專屬公共電視服務之頻道建設，卻躊躇不前，更遑論數位電視試播的投資。因此，紐西蘭雖然在立國傳統上，多與英國有密切相關，然而在廣電格局上，卻十足為困境與理想之對照。邁向二十一世紀前的兩國省思，對我國而言，提供足夠的見賢思齊與自省的空間。

英國傳播改革白皮書

英國2000年之白皮書有三大改革重點：

• 創造有動力與競爭力的市場
• 確保對高品質、多元傳播服務之普及度
• 確立媒體公民與消費者身份之保障條件

此三大標的的內涵與公共廣電服務相關的要件，條列如下：

1.動力之市場

• 新的管制機構（OFCOM）將致力應用競爭與消費者保護法意來管理EPG
• 廣播業者使用頻譜的價值將予評估，並研擬頻譜交易的機制

2.確保普及近用

• 無論數位化前後，公共電視服務都將免費提供
• 公共電視服務在有線電視與衛星頻道上免費播放將持續確保
• 公共電視服務在EPG上的顯著性與亦得性必須確保
• 確保相關的教育與訓練計畫伴隨著新科技服務推出，使人人生活素質改善、工作遠景提昇

3.安保消費者與公民的利益

• 確保節目內容的水平，並從事相關研究使之更能反應公共利益
• 公正與真確的新聞服務需要確保
• 與電腦資料保護署合作制訂線上資料獲取與隱私保障原則
• 政府負有職責推動媒體識讀教育，讓民眾在充足資訊下作出抉擇
• 成立消費者小組研究對服務供給的觀點與考量
• 改善殘障人士的媒體近用環境
• 鼓勵產業界開發能相容的傳播機具生產標準

另外，在節目品質與多元性方面，英國政府仍然繼續堅持一貫的公共服務立場：優質大眾與多元小眾方向，並且堅信數位化後公共服務之必要性將與日遽增；並且創造出三層管制架構，由最基本層面來規範公共電視服務量的需求，讓質的需求留待進階層面處理，以彰顯媒體自治的精神。

在進一步衍生的文件中可以發現，英國廣電政策的特色在於傳承性，也就是說立基在類比時代的高度管制的公共服務基礎上，政府取得正當將地面波電視產業的優勢延續至數位時代，一舉達成公共化與數位化的雙元目標。舉例而言，1997年起，英國將全國數位地面波網路統合成兩個全國經營的集團，有計畫地分配給現存的六個電視台經營，使之內在持續競爭，外在無不確定因素下，傾全力開發數位電視新服務，這種以市場上優勢公司控制的模式（firm’s market power control entry），雖然受到過渡保障既有業者的批評（Collins, 1998），但的確創造了數位電視服務之新局面，也有效地維繫全英國民眾對數位服務的共同向心。而無線電視的共同數位平台，與Murdoch的BskyB衛星電視服務之數位平台分庭抗禮，不但在市場競爭方面達成較為理想的模式，同時也避免富有之輩漸次向自我訂製（MeTV，如衛星電視提供之互動服務）的電視服務靠攏，形成一種上層人士的自我社會排拒 （exclusion）。

在第三條路的政策意旨中，至為重要的觀念是避免富人的社會排拒。所謂富人排拒意味著有購買能力的人聚集在一起，設計自我的生活要求，並設置壁壘防止社會問題的入侵，同時進一步要求撤出對社會福利體制的支助（健保、勞保、公共電視），改由自付方式來支應所需，如富人自建社區、學校、寬頻網路等公共設施。在電視方面現今最為明顯的例子，就是衛星電視與有線電視的主題頻道（specialty channel）的服務方式，只要用戶願意多付出訂費，就可以收到比一般人更多元更精質的選擇。在美國，如A&E、 Learning Channel、 Discovery、Bravo、Food-Home-Garden、History Channel、Noggin（Nickelodeon）、National Geographic等播出，造成對公共電視之挑戰，使美國公視服務日趨沒落（Poon, 1999）。但是前者服務都是奠基在分級付費的基礎上，運轉在不同於公視的普及服務觀念之上。最後使普及服務只對窮人存有意義，如同西方社會福利國家長久以來的令人詬病之處：福利只是照顧窮人，是殘補而非全面性的社會救助，而且福利是社會的負擔，而非資產，造成中上層人士對此制度的排斥。

因此，第三條路政策為了扭轉這種錯誤分化結果，強調未來的社會福利是一種全面性的資源配置設計，無論貧富皆能從其獲利，因此救助的方式並非只是補足物質上的缺乏，更重要應在人力資源上的投資，提供人們更多元的生活選擇之空間。

因此白皮書的開首，政府就定義所有的無線電視台都是公共電視服務之受託者，不分商營還是公營。而這些頻道必然要在衛星頻道上，以公平、理性、沒有歧視的方式通過私有財產權的條件式接取設備，避免富有人士無法收視到公共電視服務，而排拒支持電視執照費制度。另外，所有各級政府的資訊未來都將利用新的數位頻寬廣播，使人民可以方便獲取公共資訊，這些想法都希望有助於達成「社會包容」的政策目標（social cohesion）。

對於數位化政策，英國立下一個明確的看法，那就是伴隨著數位化發展而來的開創性絕不是無限的（not infinite）。據此，政府未來設定業者必須執行的公共職責時，必然會等比例地考量業者經營的合理性，讓其擁有商業開發之最大空間。這種趨勢，也說明新中間路線如何在社會服務的傳統左派觀點上，尋求與產業全球競爭務實目標之妥協作法。

不過中間偏左的《衛報》已發出議論，認為白皮書只努力維繫文化多元目標，卻不保護政治多元氣候（公平非多元）。放任廣播電視公司自我定義公共服務品質，放任只以企業精神來運作媒體，放任誹謗法成為大企業的護身符，允許廣告公司購買電視台卻不允許社運團體同樣的權利（Monbiot, 2000）。

紐西蘭廣播電視政策說明書

勞工黨代表的新中間政府贏得1999年大選，對傳統由右派自由主義政府主導的廣電政策，產生了改弦更張的效果。首先，新政府認為電視公共服務的對象是公民而非消費者；其次，電視公共服務需要一個專屬頻道播出，而非現行的贊助相關節目在不同頻道上播出的型態；最後，頻道為國家全民之公共財，拍賣原則必須考量商業利益之外的因素；廣播部長Hon Marian Hobbs提出具體的改革目標，以「廣播電視發展的綠色曙光」為名，提出以下重點政策：

• 紐西蘭國家電視台的新方向
• 本地節目播出配額
• 建立公共廣電資助機制
• 發展年輕人廣播服務
• 研擬數位電視傳輸管制議題
• 保留非商業目的播出之廣播頻譜
• 嘗試拆解TVNZ與BCL（地面波傳輸網單位）

在新執政期間，Helen Clark政策遭逢諸多挑戰，以致在2000年七月發表初步政策報告時，作了許多折衷與保留。這些挑戰主要來自以下因素：國庫的匱乏、強大自由化經濟勢力的反對、及選票的壓力。以上因素頗類似於台灣目前政治困境，所以紐西蘭現階段廣播電視改革方向，值得我們觀察。

因國庫開銷頗大，沒有餘額支助建立獨自的公共電視頻道（需要一億三千五百萬元），因此改採修訂TVNZ之憲章及制訂本地節目配額、開闢專屬年輕人的公共廣播服務，來作為充實公共服務之舉措。首先，透過憲章草案的制訂，吸引公眾來探討他們所需要的廣播服務。草案中明訂目標有：

• 對於紐西蘭獨有與多元文化之節目，必須以合理與永續條件讓公眾收視
• 商業廣播無法提供之資訊與娛樂服務，必須盡可能實現播出
• 當代之政治與社會議題必須使公眾知曉，並參與辯論
• 鼓勵創新與創意，同時增加節目品質使觀眾滿意

其中多元文化部份，強調發展弱勢族群的文化，融入主流的大眾節目當中，以豐富社會整體的經驗，這是一種社會包容的政策意旨。

其次，建立公共廣電資助機制方面，更值得我們省思。紐西蘭政府於2000年7月正式廢除行之多年的廣電執照費制度，原提案人National政府於1999年5月釋出的當時，沒有引起任何爭議，原因在於大選前選票的考量。只要有助於減輕民眾稅賦的福利，鑑於勝選的考量，各黨派皆無意於加以質疑（Thompson, 2000），這又顯示出選票政治與福利國家多年來的政治弊病。雖然，由國家經費補助公共電視服務製播，可以在短時間內增加經費（七百萬元，過去因為執照費自1989年之後就未予調整，已呈現收入相對貶值的窘境），但長期來說，也使公共服務的命脈落入政治的不確定中。

在保留頻譜給非營利目的使用上，目前已經達成研議，未來頻譜拍賣只包含管理權部份，所有權不得更動，不可以商業經營穩定性為由，改變國家擁有的正當性。而毛利族原住民也應取得優先的競標權。

有關於數位電視未來發展的兩個相關措施，也有具體的進展。首先，TVNZ所擁有的BCL轉播部門，掌握了全國類比地面波的轉播網，據此基礎，BCL提議與英國NTL合作，全面轉換成數位化網路，同時成立獨立公司來運作，預計經費約為二億一千七百萬元。然而國家財政單位卻持保留看法，認為從未來訂戶數量、節目成本投資、採購技術的花費來看，這都是一種具有風險與缺乏可行性的方案。政府最後採取拖延的作法（wait and see approach），有待進一步報告出爐：The Ministerial Inquiry into Telecommunications，再作定奪。

不過，在技術與平台議題的報告書中，也陳述目前政府對數位化的具體看法。首先，新中間政府認為數位化涉及了各種平台的節目內容與傳輸管道議題，兩者討論不可偏廢；廣播數位化議題如同政府對其他傳播網路工業的關心一致，強調必須堅持：有效利用資源、創新服務、消費者平等近用服務、支持合適的技術標準、預防相關網路平台高集中市場力的濫用等原則。政府明確指出，不希望見到開出一份技術處方，對現存結構產生高風險又不能持久的服務。

有兩個案例，在報告書中明確點名必須警覺：一者是美國推展ATSC系統目前已形成問題面臨改弦更張的窘境；二者是Microsoft案例顯示放任有財產權的近用系統形成主宰地位將造成風險；

事實上，首相Clark並不認同現階段的數位化方向，在一月份的研究TVNZ報告中她指出：

新中間政府希望TVNZ是一個文化事業為主體，以市場可行性作為衡量機制，而非一個先圖達到市場目標，再論文化貢獻與否的廣播機制（Thompson, 2000）。

但是暫緩數位化之決定，也受到許多支持政府的學者專家之批判，他們認為如此將使Murdoch集團Sky衛星電視服務在紐西蘭取得發展conditional access system的先機，這樣將不利未來國家廣電數位化政策之推行。

新中間政策在紐西蘭的推行，顯然有更多兩難的結局。目前，端視2000年底進一步相關報告的出爐，以及新政府如何抗壓自由化企業集團反對的集結。這些問題也是台灣未來要面對的。

台灣未來的省思

英國廣電發展是一個理型，值得台灣作為參考典範，但是紐西蘭現實的問題，與台灣脈絡相關，更值得參考。首先，未來台灣政府經費的支出計畫，決定了地面波電視公共化與數位化發展的可能，這點現實性必須列入考量。

無論英國與紐西蘭，都將地面波電視作為公共廣電服務之主體，不論是公營或商營，這點應值得新聞局或未來主管機關當成基本看法，因為地面波電視平台可能是未來多媒體多頻道環境競爭中，唯一可由國家公民所充分共享的媒體資源。不過從同理推演也可知，兩國如此重視地面波發展，是因為該產業仍保有電視市場的極大佔有率所致（88.2%、70%），反觀台灣在有線電視主宰電視平台的當下，未來的數位化計畫，實在不宜只歸咎地面波電視台獨立負責，更應該將部份職責要求有線電視產業共同負責，如數位平台之開發。

2001年有線電視開始推行定址鎖碼、接續著推行分級付費制度；另外，2000年11月份太平洋衛視與東森媒體科技簽訂合作備忘錄；10月交通部電信總局舉辦的「數位廣播電視條件式接取技術研討會」的共識，這些事實都潛在地指出有線電視終究最有可能成為台灣家庭數位電視平台的先導者。值此數位電視試播計畫面臨檢討之際，如果新政府有一套新中間的傳播政策，應該務實地思考未來可能的電視數位化發展，與公共化利益之保障議題，因而擴大數位電視試播參與的機制，要求有線與無線電視業者，共同建立一套政策可長久，公民可共享、產業可創新的電視體制。 （研發部程宗明／90.1.2.）

參考資料：

Collins, Richard (1998). Back to the future--Digital television and convergence in the United Kingdom. Telecommunications Policy, 22(4-5): 383-396.

Anthony Giddens著；鄭武國譯（1999）：《第三條路社會民主的更新》。台北：聯經出版事業公司。

Monbiot, George (14/Dec./ 2000). Big business, As seen on TV. Guardian.

Gary P. Poon (1999).Public Television's Digital Future. In Darcy Gerbarg (ed.). The Economics, Technology and Content of Digital TV. Boston: Kluwer Academic Publishers, 237-272.

Thompson, Peter A. (2000). A road to nowhere?--Broadcasting and the 'Third Way' in New Zealand. Communication Journal of New Zealand, 1(1).

The Department for Culture, Media and Sport (2000). Communications in the 21^st Century: The Government's Vision and Objectives. http://www.communicationswhitepaper.gov.uk/

Minister of Broadcasting (10/Nov./ 2000). Hon Marian Hobbs Speech on Film & Television Conference, Carlton Hotel, Auckland. http://www.executive.govt.nz/speech.cfm?speechralph=33127&SR=1

Minister of Broadcasting (11/April/ 2000). Green light for broadcasting development. http://www.med.govt.nz/pbt/broadcas/min_broad_dev.html

Minister of Broadcasting (6/July/ 2000).

Broadcasting Policy: Objectives and Delivery Mechanism.

TVNZ Charter.

Broadcasting Issues, Introduction Paper: Platform and Technology Issues.

http://www.executive.govt.nz/minister/hobbs/broadcasting/index.html