研發部 研究員曹琬凌，2004/10

已經有80年歷史的英國國家廣播公司BBC，可說是公共廣電服務（PSB）的世界典範。進入數位多頻道時代，BBC所代表公共廣電的價值雖然不斷受到外界挑戰，卻依舊證明它的歷久不衰。最近英國廣電主管機關Ofcom（Office of Communication）發佈了公共廣電第二階段評估報告，不但確定將繼續由收視費支持BBC發展強大的公共廣電體系，更宣佈將以每年三億英鎊的公眾資金（約180億台幣），再成立另一家公共電視Public Service Publisher（PSP），直接與BBC做品質上的競爭。

這個被英國媒體稱為「Mini BBC」的嶄新公視，將定位為數位電視時代的頻道供應者，不只是傳統的電視頻道，更將利用寬頻網路、手機提供創新多元的公共廣電服務。並且，為了維繫公共廣電體系的多元競爭，新的PSP將開放給除了BBC以外的既有媒體提案競爭。至於其經費來源，將考慮從增稅、附加收視費、或是由現有廣電業者徵收盈餘等三個方向取得。也就是，完全不靠商業廣告的公共廣電營運模式。Ofcom將在未來三個月內提出規劃細節。

一、 增加競爭者，以強化公共廣電服務

不同於其他國家的廣播電視制度，英國的廣播電視不論是商業電視台或非商業電視台，都是涵蓋在其公共廣播電視服務的體系之下。除了眾所周知的BBC之外，包括商業電視台ITV，以及1982年開播的Channel 4、1997年成立的Channel 5，都負有公共服務的義務[1] 。

但數位電視多頻道競爭加劇，不但龐大的BBC逐漸涉入商業經營，原本就靠商業廣告維生的ITV，以及後來成立的Ch4、Ch5，都越來越市場導向。此外，英國政府現在補助商業無線電視業者類比傳輸的經費總計四億英鎊，將在2012年數位轉換後取消，預計將影響業者履行公共服務的意願。

另外一方面，BBC日漸龐大的組織也形同某種形式的壟斷。因此，在跨入數位多頻道電視的時刻，Ofcom宣佈將採取積極的政策方向，增加新競爭者，強化廣電公共服務價值。

這份公共廣電服務第二階段評估報告，主要是根據2003年頒佈的傳播法案（Communication Act 2003），要求Ofcom必須審查BBC、ITV、Ch4、Ch5等業者是否切實履行其公共廣電責任。繼第一階段報告於2004年初公佈後，9月30日公佈了第二階段報告。整份報告長達137頁，共提出七項重點：

1. 確立BBC維持強大且獨立自主的公共廣電服務，以收視費模式保有穩固的經費來源。其「皇家憲章」Royal Charter將可延續到2016年，但在10年期限內增加期中審查。
   
2. Ch4將作為第二重要的公共廣電服務提供者，維持其非營利、免費播出的營運模式，但擁有較大空間從事策略聯盟與創投。
   
3. ITV1仍舊要加強公共廣電服務責任，以提供優質、英國本地之節目製作，並持續投資全國以及地方之新聞時事節目。
   
4. Ofcom將原本要求ITV1製作的非新聞類地方節目的責任，轉移給BBC。
   
5. Ch5定位為提供英國原創節目，並且經營市場導向的公共廣電服務。
   
6. 強大且獨立的獨立製片，將在英國公共廣電服務中扮演重要的角色。
   
7. 成立新的公視PSP，並以競標形式刺激競爭。以新的概念刺激多元與創意。
   

總括而言，Ofcom這七大方向，雖然某些程度減少了對於Ch4以及ITV的公共服務責任，但卻確保未來Ch4將不被民營私有化，並且確定在2012年數位電視轉換之後，公共廣電的重要性將不被稀釋。

二、 定義廣電服務的目的與特質

這份報告中同時明確定義出公共廣電服務之目標以及特質，而Ofcom認為，這是單純市場機制所無法提供的。

經過深入探討之後，PSB被賦予四項目標：

1. 提供新聞、資訊節目以及時事分析與觀點，善盡告知的責任，協助人民了解世界。
   
2. 提升民眾對於藝術、科學、歷史等知識的興趣，以及藉由節目內容鼓勵民眾體制外的學習。
   
3. 製播「英國原味」的本地節目，強化國人之文化認同，在特定事件時帶領民眾分享共同的經驗而聯繫在一起。
   
4. 節目反映人民生活的多元樣貌，使民眾認知文化差異與另類觀點。

至於PBS節目也被賦予以下六項明顯的特質：

1. 高品質high quality：充裕之經費與良好的製作。
   
2. 原創original：新的英國本地題材，而不是仿效或是購片取得。
   
3. 創新 innovative：嶄新的概念，或是舊有的節目創意再造出令人耳目一新的節目走向。
   
4. 有挑戰性challenging：使觀眾思考。
   
5. 具吸引力engaging：有親近性，使觀眾能夠感到享受。
   
6. 廣泛觸及widely available：假如節目經費取自公眾，就要使絕大多數民眾能夠看得到。
   

原本曾經提議成立一個藝術廣電基金，專門補助廣電業者製播PSB節目的構想，也在這份報告中被否決。理由是，設立一個基金來分配節目預算，將造成過多的行政官僚作業。

Ofcom認為，多元是PSB服務的成功關鍵，包括了對不同的觀眾提供分眾服務，在新聞、時事或其他節目要提供多元觀點，同時也要經由競爭，激發創意與追求更高的品質。也正是如此，Ofcom政策上將確保一個以上的PSB，以建構數位電視時代之新的公共廣電服務模式，避免BBC在數位電視轉換之後，穩居近似獨佔的市場地位。

三、決策富有政治智慧，媒體震撼

Ofcom這項決策一公佈，立刻引起輿論震撼。英國衛報以「新競爭者進場」為題發表社論。社論中認為，縱然一個新的頻道有可能在越來越多的數位頻道中，成為一個被遺忘的角落，但是這個風險卻值得嘗試。因為在數位時代裡，需要具有創意的因應對策，而新的競爭者，相當可能成為產業結構轉型的重要觸媒。

但英國泰晤士報的社論，卻對此明顯存疑，批評這是「大膽卻有瑕疵」的決策，並認為，創造一個縮小版的BBC，因為決策簡略模糊而可能問題叢生。

雖然輿論支持與反對參半，但不少人卻把這一次開放新競爭者，與當年設立Ch4的情境相類比。當時市場上已經有BBC1、BBC2、以及ITV三家無線電視台，C4於1982年開播，可以說是英國社會對於多元化要求的一種積極回應。其節目政策開宗明義指出，第四頻道意在為未嘗試過、新鮮的電視節目提供實驗的場所，為新人、新才華、新點子提供孕育的溫床，並讓這些新血與創意，能擁有彼此交流、互相激盪的管道[2] 。

但隨著市場競爭加劇，Ch4也不得不向市場低頭，仰賴著當紅實境節目「老大哥」（Big Brother）來搶佔市佔率。相對的，其創新、多元的公視價值卻逐漸流失。前Ch4節目總監Tim Gardam就認為，現在的Ch4已經過度商業化，英國廣電市場需要一個新的頻道提供創新與超越市場的概念，成立一個「類Ch4」的新頻道不但是必要的，而且可以和BBC在優質創意上競爭。

未來投入新的PSB經營權競爭者，除了BBC之外，任何廣電業者都有可能。因為Ofcom要求，只要其經營財務結構能與母公司清楚區隔，即可以提案爭取十年的經營權。至於設立的時間表，Ofcom只拋出概念，表示新的PSP將在2012年數位轉換前成立，相信此後英國社會對此會有更多的辯論。

目前BBC 2006年到期的皇家憲章正在覆審過程中，即便社會的確存有質疑BBC收視費正當性的雜音，但在2004年稍早，由英國文化體育部針對BBC所作的諮詢，卻發現一個簡單的事實，就是民眾喜愛BBC。現在Ofcom進一步宣佈將強化公共廣電服務，可說是對社會需求的正面回應。

時間再倒回1990年，London Business School教授Andrew Ehrenberg發表民眾付費看電視的研究，這項經過兩年的調查發現，沒有任何的證據顯示，民眾為了降低收視費，而希望減少公共廣電頻道。也就是說，雖然梅鐸集團的星空衛視推出的數位付費電視很受歡迎，但民眾仍願付費保有由BBC所提供的公共廣電服務。

這從BBC收視費拒繳率從2002年的7.2%，到2004年3月降低至5.7%，也提供數據上的佐證 [3]。

截至2003年底，BBC收視費收入為27億9千8百萬英鎊，相當於1千6百78億元台幣，這樣的經費結構，支撐英國BBC擁有經營8個全國性頻道、10個廣播電台，以及50個地方電視台的堅強實力與影響力。

從Ofcom公佈的最新政策看來，英國多元競爭的公共廣電服務--強大的BBC以及期許能帶來創意競爭的PSP，將伴隨著英國人民渡過數位轉換，而進入嶄新的時代。

主要參考資料

1. A new framework for Public Service Broadcasting，Sept 30，2004。available：http://www.ofcom.org.uk/media_office/latest_news/20040930_nr。
   
2. Ofcom review of public television broadcasting Phase 2 - Meeting the digital challenge，The Executive Summary of the Report available: http://www.ofcom.org.uk/consultations/current/psb2/execsum/ 。
   
3. Ofcom review of public television broadcasting Phase 2 - Meeting the digital challenge，The full report available:http://www.ofcom.org.uk/consultations/current/psb2/psb_phase2.pdf 。
   
4. Leader，Enter a new player，Oct. 1，2004，The Guardian。
   
5. Lisa O'Carroll，Gardam backs ofcom's big idea，Sept 30，The Guardian。
   
6. John Plunkett and Chris Tryhorn，Ofcom proposes new public service TV channel to rival BBC，Sept 30，2004，The Guardian。

註釋

[1]英國廣電制度採取「公共服務雙元結構」（Public service duopoly），其中商業營運的ITV、Ch4、Ch4經營廣告，由獨立電視委員會（Independent Television Commission）來規範，而BBC則為公共廣電機構，依據「皇家憲章」Royal Charter，由英國女皇任命超然獨立的董事會，皇家憲章每10年覆審一次，最近一次的期限在2006年。

[2] 詳見「英國電影工業的搖籃—CHANNEL 4的過去、現在與未來」，PTS有氧報14期http://intranet.pts.org.tw/RndGroup/e-paper/2004/14/index-14.htm

[3] 參見BBC Annual Report and Accounts 2003/2004，Financial Review，pp.97。