BBC憲章審查,目標改革董事會


研發部曹琬凌 2004/11

攸關英國國家廣播公司BBC運作的最高法源基礎「皇家憲章」(Royal Charter),正在10年一次的大規模審查[1],而改革BBC董事會功能,成為最受關注的攻防焦點。

2004年秋季開始,BBC的皇家憲章審查進入深度研討階段,這也是BBC皇家憲章審查的重頭戲。從7月20日到12月3日,總共舉辦13場研討會,由英國文化體育部任命Lord Burns擔任獨立審查小組顧問,召集並主持各場研討會,分別探討BBC公共服務目的、經費來源、董事會治理、商業服務、廣電業務、教育、文化、全球角色等多項議題。而關於BBC董事會角色與功能,就佔了其中兩場,所以也被認為是這次審查的關鍵議題。

在審查的敏感時刻,英國文化體育部長Tessa Jowell於11月初公開表示,將全面檢討BBC董事的功能,而「維持現狀不是一種選擇」(status quo is not an option)。稍後,BBC董事長Michael Grade也在公開演講中,提出辯駁,強調BBC已經強化董事會的獨立性,反對為BBC再設一個外部主管機關。

啦啦隊兼裁判,BBC董事會功能受批評

促使BBC董事會成為改革焦點的原因,來自2004年一月公佈的赫頓調查報告(The Hutton Report),這份報告對於BBC的新聞編輯專業以及董事會治理提出嚴厲的抨擊。

2003年5月,BBC記者吉利根在晨間節目中語出驚人地揭露,英國政府「誇大」伊拉克可以在45分鐘內發動大規模毀滅性武器,這樣的指控嚴重衝擊英國政府的誠信,不但英國首相辦公室大為光火,甚至隨後發生武器專家凱利博士的自殺悲劇,震驚英國社會。當時BBC包括董事會在內的經營階層都站在記者那一邊,極力辯護。但經過一連串聽證調查後,赫頓報告指出,並沒有發現記者吉利根報導的相關證據。同時譴責,BBC從編輯系統到經營管理、以及處理申訴的流程都是「有瑕疵的」。

這個事件不僅使得前任董事長、總經理雙雙去職,啟動BBC內部大規模的檢討改革,也讓BBC是否仍能維持不受政治干預的獨立自主,引起外界憂慮。

已經成立八十多年的BBC,從1927年頒佈的第一份皇家憲章(Royal Charter)開始,確認其獨立自主為公共服務的法源,並以向公眾收取執照費為經費來源。2004年每戶彩色電視機的執照費為一年116英鎊,約等於台幣7000元左右,一年的執照費收入達27.981億英鎊(約為台幣16781億元)。而董事會是其最高的權力機構,對外全權負責,對內聘任總經理與專業經理人,同時肩負經營治理(Governance)與監督管理(Regulation)的功能。

但在赫頓報告公佈之後,英國政府決策官員認為,BBC董事會猶如啦啦隊兼裁判,與經營層關係太密切,輕忽了董事會也有管理的責任。這也使得在這次皇家憲章審查時,董事會功能與角色成為審查重點。包括是否在董事會外另設立外部管理機構,或由去年成立的廣電主管機關Ofcom來管理BBC,都成為可能選擇。

改造董事會主動出擊,董事會與經營層分家

為了回應外界的改革呼聲,在皇家憲章獨立審查正式登場前,BBC新董事長Michael Grade於2004年六月底,公佈了BBC的董事會宣言:「建構公共價值」(Building Public Value),內容除了清楚定義BBC的目的、角色、願景,更有一個獨立章節特別探討治理BBC的董事會制度。

過去八十年,BBC依據皇家憲章,成為世界公共廣電組織的經營典範,獨立的董事會使得BBC免於政治與商業壓力,贏得英國人民的信任,並成為生活的重要一部份。然而,如今外界期待管理監督更公開透明,BBC於是宣佈將強化董事會的獨立性,讓董事會與經營層有更清楚的區隔,共有四項改革方向:

1. 董事會將另設獨立治理小組(Governance Unit):小組負責人由董事會任命,直接向董事長報告,成員則包含熟悉廣電產業、新聞、經濟、法律等各方面專業,提供董事會評估意見,該小組人事任命由董事會全權負責[2],辦公室所在地也與經營主管分開。

除此之外,董事會也將經常性委託外部研究調查,藉以評估BBC績效。

2. 更嚴格與透明的審查機制:BBC屬於英國公眾,董事會最終的目標就在於監督公眾資金能否發揮最高效能與效率,也因此推出新的評估控管制度,包括:

a. 每個新服務、新頻道與重大變化,必須先通過董事會的「公共價值檢驗」(public value test):第一步檢驗其需要、成本與優勢;第二步分析其個人價值(此服務所帶來的個人利益)、公民價值(如有助於資訊更完備的民主制度、提升教育水準與更多元的社會)、以及經濟價值(對廣電產業經濟的貢獻),提案必須通過這項檢驗才能執行。

b. 各頻道與服務每年將取得董事會的「服務執照」(Service Licence),設定年度預算、要求、績效目標等,若有重大的變更須過經董事會同意。

c. 未來BBC年度報告將隸屬於董事會,依據新的績效評估架構(詳見圖一),從觸達率(Reach)、品質(Quality)、影響力(Impact)、投資價值(Value for Money)等四方面,要求經營團隊提出報告,這也將呈現在BBC向國會與公眾提出的年度報告中。

3. 加強履行公眾付託責任與回應:除了透過以上所提系統化與嚴格的審查機制之外,每三到五年,董事會將委託進行大規模公共價值調查,樣本將至少有一萬名民眾。此外,也將積極利用網路、數位電視等新科技,讓觀眾的意見更直接傳達給董事會。

4. 加強BBC現有的各種諮詢委員會:BBC十二位董事之中,有三位董事分別專責蘇格蘭、威爾斯、及北愛爾蘭事務,並兼任三區廣電委員會(The National Broadcasting Councils)主席。此外,還設有地區諮詢委員會(The Regional Advisory Councils)、地方諮詢委員會(The Local Advisory Council)、區域諮詢委員會(The Regional Advisory Councils)等,現有超過六十個以上的各委員會,遍佈全英國各地,確保BBC的服務反映各地觀眾的需求。

現制改革優於其他方案?皇家憲章審查後揭曉

在BBC董事會所提「建構公共價值」(Building Public Value)的報告中,也把現有董事會改革計畫與其他方案比較,結論是,BBC所提改革版本將優於其他選擇。

報告中指出,若將董事會監督管理功能,移給新成立的Ofcom,這樣一來將減少英國廣電主管單位的多元性,也就是,Ofcom成為英國廣電事業的唯一主管機關。再者,Ofcom的角色偏重事後規範,無法像BBC董事會一樣地掌控目標與預算,完整地為公共利益負責。並且,任何在政府體系下的外部主管單位,都將缺乏BBC董事會現有的獨立性。

但無論如何,BBC董事會改革已經勢在必行。以憲章審查的民眾諮詢結論來看,雖然高達75%的民眾對BBC表示滿意,特別肯定BBC提供公正的新聞與時事訊息、教育學習、支持資訊充分的民主社會、傳揚文化資產、並為英國人民開拓更廣闊的國際視野。然而,公眾對於BBC究竟如何治理,卻猶如瞎子摸象,完全無法理解。這樣的意見,也將促使BBC未來的改變。

在12月3日的憲章審查深度研討中,將以BBC治理與監督架構為主題,之後就完成第一階段審查,預計在2005年初提出綠皮書(Green Paper),經過再次諮詢,將再公佈正式白皮書(White Paper),2006年中憲章審查完成,這也將確定BBC是如何走過下一個十年。

圖一:BBC績效評估架構圖


1. 轉載自:BBC憲章審查前董事宣言「Building public value」(2004)pp87,available on: http://www.bbc.co.uk/thefuture/bpv/prologue.shtml

主要參考資料:

2. Owen Gibson(2004),Jowell plans radical overhaul of BBC governors,Nov. 2,The Guardian。

3. Jason Deans(2004),Grade defends BBC governors,Nov. 8,The Guardian。

4. Building public value:Renewing the BBC for a digital world(2004),available on: http://www.bbc.co.uk/thefuture/bpv/prologue.shtml

5. BBC Charter Review,available on:http://www.bbccharterreview.org.uk/

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[1] BBC皇家憲章審查工程浩大,這次開始於2003年12月,從公眾意見諮詢開始,總共收到5000封書面意見,以及2萬5千民眾於憲章審查網站線上留言。此外,也由文化體育部委外進行質化與量化調查。2004年6月15日文化體育部正式任命Lord Burns與其他6位委員組成獨立審查小組,主持一連串的深度研討,將於2006年中公佈審查白皮書。

[2]這個董事會治理小組目前已經正式成立,地點從BBC倫敦總部遷到了Marylebone High Street,並且任命前英國文化體育部重要官員Nicholas Kroll主掌該小組。

 



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