公視研發部 曹琬凌 2005/3

爭議兩年多的BBC董事會制度改革，終於在3月初公佈的皇家憲章審查綠皮書得到初步結論。英國文化部長Tessa Jowell宣佈將以「BBC信託」（BBC Trust）取代BBC已經行之78年的董事會制度。

這項根本性變革，表面上看來是BBC有史以來結構性最大的變化，但實際上卻幾乎保住BBC原有結構，擋住獨立憲章審查小組主持人Lord Burns稍早提議增設主管機關「公共廣電委員會PSBC」（Public Service Broadcasting Commission）有權將經費撥給其他廣電業者的危機。更確保收視費制度再延續下個十年（2007年-2016年），讓BBC有穩定財源帶領英國渡過2012年的數位電視轉換。

皇家憲章（Royal Charter）是英國BBC的法源基礎，訂定BBC之權利與責任，包括董事會組成、收視費作為財務來源、成立宗旨等等內容，從1927年頒佈第一個皇家憲章起，每十年審查一次，現有憲章將於2006年到期。

綠皮書公佈，正反意見對峙

BBC憲章審查有一套綿密的流程，自2003年12月起，英國政府文化部擴大展開公眾諮詢，歷經各種質化與量化的公眾意見調查，去年中任命Lord Burns主持獨立審查小組，進行系列深度研討。其中，收視費與董事會改革就是兩大攻防戰場。

今年初，就在各界期待綠皮書公佈的時刻，Lord Burns主持的獨立審查小組不僅向英國文化部建議廢除BBC董事會，更建議另外成立「公共廣電委員會PSBC」作為BBC的主管機構，清楚區隔BBC董事會肩負治理與管理的雙重職能，而且如果BBC表現不符公眾期待，PSBC將有權從上層削去 (top-slicing)其財源，將經費分配給其他無線廣電業者。

根據英國媒體分析，獨立審查小組主持人Lord Burns與英國首相布萊爾關係密切。而審查小組內包括親商業媒體成員與自由經濟學者之兩股勢力，促成這項建議。

此議一出，使BBC內部嚴陣以待。為了不讓政府另成立主管機關，影響到BBC的獨立性，BBC董事長Michael Grade公開表示，若建議真被英國文化部採納，他將率領BBC反對到底，抗爭不成就辭職抗議。

另一方面，獨立審查小組的改革建議也獲得前BBC總經理Lord Birt公開力挺。兩方立場對峙，因此英國政府最終在綠皮書會提出什麼版本的改革主張？格外受到矚目。

媒體評論：形式大於實質，BBC獲勝

幾經延遲，攸關BBC下個十年的綠皮書終於在3月2日公佈，雖然廢除現行董事會制度，另成立「BBC信託」（BBC Trust），專責監督管理，卻也拒絕了獨立小組的改革建議。
未來董事（Governors）改為理事（trustees），其任命方式與原本董事會並無二致，依舊由英國政府依公職人員「諾蘭原則」（Nolan Principles）之無私、正直、客觀、負責、公開、誠信、領導力等7項標準提名，女王任命。

原本預期會徹底解構BBC的改革壓力，經過英國文化部妥協性地化解。既未採納獨立小組的建議另設主管機關，也沒有全盤接受BBC提升董事會獨立性的體制內改革。

BBC Trust，一個新的組織誕生，將取代BBC現有董事會，現任BBC董事長Michael Grade已同意接任BBC Trust首任主席。另外，原有「經營委員會」Executive Committee改為Executive Board，將由BBC總經理Mark Thompson主責。也就是，幾乎穩定住BBC高層人事與既有營運模式。

因此，英國《衛報》就有評論指出，這種改革的形式意義大於實質，是BBC的勝利，同時也讚揚文化部長Jowell挺住了來自於首相府希望對BBC下重手的壓力，維持住BBC的結構。

英國《經濟學人》雜誌分析，已經83歲的BBC到現在還深受英國人民喜愛，是文化部考量的主要原因。此外，BBC前員工的人際網絡，深厚到足以左右政策。再加上BBC長年累積的龐大影響力，也是任一個政府都不能輕易與之匹敵。

這份標題為「一個強壯的BBC，獨立於政府之外」（A Strong BBC, independent of government）的綠皮書一公佈，主張激烈改革人士立刻反彈。獨立審查小組Lord Burns痛批，所謂的BBC Trust簡直是一派胡言；保守黨文化部影子內閣John Whittingdale更指責為「表面文章」。在赫頓事件後被迫下台的前總經理Gray Dyke也跳出來說，BBC Trust並不可行。

這一股反彈力量正四處串連，使得BBC的未來，仍有變數。

在英國政府提出綠皮書之後，BBC憲章審查進入諮詢階段，2005年秋季由文化部提出白皮書，之後將再次諮詢，並由英國國會通過，預計2006年中最終審查才算完成。

未來BBC誰來治理：BBC信託與經營委員會各司其責

早在綠皮書公佈8個多月前，BBC發佈「建構公共價值」宣言，從此啟動各項檢討。去年底宣佈大幅裁員2900人以及各單位須降低成本15%的計畫，正如火如荼推動中。強化BBC董事會獨立性的「董事會治理小組」（Governance Unit）也遷離BBC經營決策中心Media Centre。
董事長Michael Grade雖然遺憾沒有足夠時間證明，BBC所提的董事會改革方案確實可行。但也承認過去所作只是「行為上」的改革，而非「結構性」的改革，他亦欣然接掌即將成立的BBC Trust，在2008年任期屆滿前繼續為公眾監督管理BBC。

由於這次綠皮書重申，BBC不得追逐收視而抄襲商業電視台節目以致品質下降，BBC總經理Mark Thompson稍後立刻宣佈將針對節目展開全面「創意檢討」（creative review），以極快的速度回應綠皮書之訴求。

如果沒有其他的意外，依照綠皮書的改革版本，BBC Trust將為最高權力機構，對外全權對收視大眾負責，對內任命經營委員會主席。與經營委員會Executive Board分別肩負起監督管理（Regulation）與經營治理（Governance）的責任。兩單位均設主席（Chairman），而經營委員會成員除部門主管外，將首次納入非執行成員（non-executive），詳細權責說明如下：

一、BBC 信託BBC Trust

1. 經由特定溝通與公眾諮詢，建立全面符合公共利益之營運架構。
   
2. 在皇家憲章要求範圍內，設定BBC整體目標。
   
3. 定義績效衡量標準以符合整體目標。
   
4. 監督經營委員會對績效負責。
   
5. 若經營委員會有違期待或出現問題，應予調查。
   
6. 對BBC各項服務授予服務執照。
   
7. 同意跨年度中程策略與年度計畫，包括高比例的預算分配。理事有權同意、拒絕、或要求經營委員會進一步提供資料。
   
8. 同意經營委員會提交之特定財務與策略計畫。
   
9. 管理節目標準與符合法令要求之製播配額。
   
10. 任命經營委員會主席（總經理或非執行成員），同意經營委員會任命之非執行成員。
    
11. 建立申訴處理架構，並為最後仲裁者。
    
12. 針對特定服務領域，對外委託投資效益調查。
    
13. 總評經營委員會與自身的表現，向國會報告。
    
14. 決定經營委員會主席與其他成員的薪資報酬。
    
15. 評估經營委員會對新服務所提計畫，向政府提出建議以制定決策。
    

二、經營委員會Executive board

1. 依照Trust設定之架構，執行BBC各項服務。
   
2. 依照Trust設定整體目標，訂定策略並執行。
   
3. 決策BBC所有活動之財務與策略。
   
4. 提出服務執照的申請。
   
5. 向Trust提出年度報告。
   
6. 經由一個提名委員會任命經營委員會所有執行與非執行成員，其中非執行成員須符合無私、正直、客觀之諾蘭原則，並經過Trust同意。
   
7. 與Trust適當研議，決定委員會成員薪資報酬。

收視費再續10年，惟數位轉換後將檢討此制

BBC每年依法收取280億英鎊（約台幣1680億元）的龐大收視費，近年來不斷遭到外界質疑，但英國文化部考量2012年數位轉換的關鍵因素，決定未來十年維持現制，並認為收視費到現在還是「壞處最少」且公眾支持的選擇。

在揭櫫BBC宗旨時，亦首次要求BBC在數位轉換階段扮演領導性的角色。

從1927年首張皇家憲章開始，BBC即以「告知、教育、娛樂」為成立宗旨，但進入數位多頻道時代，綠皮書認為有必要更清楚定義公共廣電服務宗旨：1.維繫公民社會發展2.提倡教育與學習3.激發創意與優質文化4.反應地方與國家認同5.促使英國觀眾認知國際新聞與事件。以上與帶動數位起飛共列為六大宗旨。

這與BBC稍早於「建構公共價值」宣言中提出的民主、教育、文化、社會、全球等五大公共價值，以及數位時代的領導角色基調相同。

以維繫公民社會而言，主要是指新聞與時事節目服務。在教育與學習方面，綠皮書則要求BBC，應公佈長程教育服務策略規畫，諸如於教育體制內將推出的數位學程 (Digital Curriculum)，以及各種透過主流節目提供的非正式學習。

至於文化與創意使命方面，強調委製節目應比商業媒體冒更大的風險，勇於嘗試，整體節目亦應儘可能創新並創造特色。同時也要求BBC規劃英國電影投資策略，鼓勵本地電影產業發展。

除了陳明宗旨，長達116頁的綠皮書，從各個角度檢視BBC，包括敏感的收視費議題。綜合民意諮詢，並評估政府捐贈、經營商業廣告、以及收取訂戶費等三種替代方案後，英國政府仍舊決定收視費是現階段最佳方案。

只是收視費制度確保再延續十年，卻難保還有下一個十年。因為每年3億英鎊（180億台幣）的收視費徵收成本（約佔整體收視費之11%），以及數位科技的日新月異，使得收視費所面臨的挑戰與日俱增。

英國《經濟學人》雜誌分析，數位電視機上盒的CA（條件式接取）技術，使得收取訂戶費比收視費更為便利。而越來越多人透過電腦、手機等媒介取得BBC的服務，這樣一來，難道該從購買電腦來收取收視費嗎？

未來當人們恐怕無法清楚界定，究竟「電視」是什麼，又該如何從買電視機來徵收收視費呢？

收視費制度前途如何？英國政府政策決定，在2012年英國數位電視轉換之後，將徹底檢討此制。BBC雖然平安渡過這次關卡，但在可以想見的未來，收視費合理性仍將是英國社會持續辯論的議題。

正如英國文化部長Tessa Jowell在綠皮書一開頭所說，BBC就像英國的健保服務（NHS）已經是人民生活的一部份，每個人都用最高的標準期待她可以做得更好。健保服務現在已經不能不變，BBC亦然。

但無論未來會怎麼變，BBC公共廣電服務的功能與角色，似乎已難以從英國社會中切割。

參考資料：

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