長久以來，美國的數位電視地面波政策一直受到質疑，以高畫質為本的經濟規模，得不到產業之認同；而缺乏行動接收功能、不能解決多重繞射問題，使得有志於開發的業者裹足不前（如Sinclair案）。2000年布希總統上台，也重新評估Gore Commission時代的數位政策，共和黨政府新任命的FCC主席Michael Powell，旋即改變過去的觀念，對地面波電視產業之未來做出即刻的宣示。

Power主席帶來了壞消息！2001年4月5日於委員會總部的一場記者會中，他質疑：在一個80%觀眾群都藉由衛星與有線電視收視節目的市場中，繼續探討地面波數位標準與加盟電台的數位化義務等議題，只與越來越少的收視戶權益有關（Public Broadcasting Report, 2001）。他說：「如果有一天，所有美國人民都不經由無線電波收視免費節目，那政府保障的實質權益在何處？」九一一事件之後，Powell 又於10月23日發表了「邁向數位寬頻（二）」政策說帖，在重新檢討媒體管制基礎之章節中，明確點出管制政策中過時的想法之一為：「現今政策聚焦於免費無線廣播服務之問題，卻不知在一個以付費電視為主的美國社會中有何意義？」（Powell, 2001）。　

一、911後的第一步行動：目標宣示

10月11日Powell正式宣佈以Mass Media Bureau主任為首，成立「美國傳播委員會數位電視工作小組」（FCC Digital Television Task Force），專責檢討數位電視轉換政策，以提供建議案給委員會，制訂工作之優先順序、提供有助於頻譜再利用的促銷手法（promote the rapid recovery of broadcast spectrum for other uses）。FCC擺明了他的政策在於清理頻道而非扶植數位電視產業，雖然他強調，911之後要注意媒體產業的金融衝擊、消費者開銷萎縮的影響、特別是有關公眾安全與其他無線通訊服務的頻寬需求，但他期望的是新通訊服務盡快出現，所以一語雙關地認為2006年的類比終止期限顯然不實際（FCC, 2001a）。

二、911後第二步：向公共電視示好

10月11日FCC又宣佈了一項驚人的政策，容許非商業性的教育電視產業（Noncommercial Educational Television, NCE），因數位化轉換所需，可以在附隨與互補服務（ancillary or supplementary service）定義下，使用節目供播以外的頻寬，進行商業性的服務開發，所容許的營業項目包含：電腦軟體下載、資料傳輸、無線電讀、互動服務、聲音傳訊、呼叫服務、語音傳送、錄像訂閱服務等等。而以上的服務，必須定義成用戶特殊需求的經營模式，也就是以企業 (corporate)或訂戶（subscriber）為核心的B to B形式，非對一般大眾開放，更不可經營電視廣告業務。FCC同時規定，以上的服務所得（gross revenue）之5%作為頻寬使用費上繳聯邦政府（FCC, 2001b）。

此政一出，受到各方矚目。首先，這項政策被視為APTS (The Association of America's Public Television Stations) 多年遊說成果上的一大勝利，APTS主席John Lawson指出PTV總算可以邁出「吃不飽與餓不死」的境遇，導向自主自足的經營，也是公共電視開始解禁的兆頭，希望因解禁而帶來市場良性發展的可能。（Odenwald, 2001a）

然而，反對之聲也應運而出。FCC唯一的民主黨籍委員Michael J. Copps投下反對票（1比3），他認為此政策會混淆公共電視的獨一價值，同時扭曲了公共電視的形象。另外向來支持公共利益的媒體運動團體Media Access Project，其副主任Harold Feld也指出，公共電視會因此混淆了使命，並且違法，同時多餘的頻寬應該貢獻給公眾近用節目，而非作為商業用途；最後甚至會導致影響贊助者的意願，並給國會議員一個刪減預算的口實。

這個跡象確實發生，在FCC宣佈該政策之當天，共和黨議員Cliff Stearns就提議削減一千兩百萬美元的數位基金，最後該議案以107對312票遭致否決。但是Feld認為這只是接踵而來的第一步行動，Feld說這項規定無疑是公共電視與商業經營的「浮士德」交易。另一個有力的社運團體 Citizens for Independent Public Broadcasting (CIPB)，其領導人Jerold Starr也反對，他說何謂在「實質多數民眾」需求之外的頻譜，定義模糊。同時如果所有頻譜都劃分出基本服務與出租服務用途，將來高畫質電視所須頻寬就不存在了。

底特律公共電視台管理部經理Dan Alpert對以上說法不以為然，他說所謂商業經營部份，FCC限定在提供非廣播服務之活動性質，以訂閱者為基礎，非一般大眾可以收視到；而且公共電視所計畫經營的服務中還包含教育事業在內，如該台希望出租頻寬給大學或學區內教育機構，進行閉錄教育或高速資料傳輸網路。不管如何，所有公視所獲得的利潤，都將投入到基本電視服務製播所需之中。

APTS也反駁，這項創舉絕非出賣公視之靈魂，因為未來商務開發將不會使用PBS的品牌；同時這樣的業務在類比時代也行之多年，只是民眾有所不知，如使用垂直遮沒區 (VBI) 託播商業資訊，成為一種無線電讀的服務，FCC的政策只是將類比時代相關規定延續到數位時代。APTS同時為此項政策預作準備，在1999年制訂了志願性規章來限定公視的商業行為，並且要出版年度報告來證明其行為已遵守規章。

就在該政策宣布之前，聯邦政府於10月1日也公佈了今年Public Telecommunications Facilities Program (PTFP) 的資助，總計105項計畫得到肯定，總計金額為4,200萬美元，加上配合款將近6,800萬美元；其中52項計畫大約3,500萬美元提供76家公共電視台，進行數位地面波網路之建置工程；11項計畫總計240萬美元，提供電視台購置數位製播設備（NTIA, 2001）。其他補助案還包括，36項公共廣播數位化專案（270萬）、5項遠距教學案（140萬）、1項夏威夷大學衛星教學案（47萬5千元）。

不過自911之後，眾議院商業委員會共和黨主席Billy Tauzin就開始積極調查美國公共電視廣播公司（CPB），對數位電視基金的核撥情形，這也算該項政策後的餘波盪漾（Odenwald, 2001b）。　

三、911後之第三步：解禁商業電視台之談判空間　

美國預定在2006年底收回的746-806MHz 頻帶（60-69 Channels），現今將預作拍賣的準備，得標者將以無線通訊商業與公共安全通訊的經營者為主。9月份FCC不但設定了拍賣的競標日期，同時又通過了新的政策，准許使用被拍賣頻帶的原本廣播業者，私下與得標的廠商交易，向無線通訊業者索價，以交換準時或提前讓出頻道的承諾。而凡是達成如此協議的電視台，FCC將在數位播出的時程要求上給予寬限。（FCC, 2001c; Reuters, 2001）

除此之外，FCC於11月8日再度公佈一些其他的優惠措施。為了加速電視台以數位方式播出訊號，鼓勵觀眾購買數位電視家電，因此FCC決定降低一些開播時程上的要求，以利電視台提早播出，這些包含（FCC, 2001d）：

在2004 年底以前，暫時不要求商業電視台將類比訊號轉成數位同步播出，同時不回收已經指配的數位電視播出保護頻帶（protection band）；如此將有利於低功率發射數位訊號，添購較便宜的器材；

暫時不要求已經獲得架設許可的電視台，必須架設完備的發射裝置在指定期限前；

2004年前暫時不要求商業電視台在數位電視核心頻帶 (2-51 Channels)中，必須同時以類比與數位方式播出；以有助於電視台延長測試時間、加大功率，以找出兩個頻道中何者為數位電視播出的最適者；

2003年4月1日前，允許商業電視台降低數位電視節目播出之時數，最低限度只需在黃金時段中播出即可；

容許電視台因經濟蕭條與資金籌措困難等原因，提出申請斬延原本建設完成的期限；該申請必須在期限前60至90天之內提出；

暫時擱置一些技術議題：如接收器的解析標準、DTV tuners、ATSC PSIP、電視機之評等。

然而這些措施又產生爭議，首先參議院商業委員會民主黨主席Ernest Fritz Hollings立刻提出反對意見，他認為FCC無權允許商業電視台與無線通訊業者自行協調轉換頻譜事宜，該權限應該歸屬於國會，因為頻譜為公共資源，其使用方式應依據國會的法定範圍，非行政裁量權可決定（Newsbytes, 2001a）。蜂巢式電訊工業協會主席也提出反對意見，他說如果要已經獲得拍賣物的業者，再向無線電視業者付費後才可得到拍賣物，那真是國家的悲哀！

FCC主席Powell在10月23日立刻回應參議院，反駁說他的政策可以帶來更快的數位轉換時程，鼓勵無線通訊業者參與頻譜拍賣，帶來更多國庫收入；而新的無線與公共通訊服務可以造福消費者，這些好處遠超出得標業者為早日取得所須頻譜的額外支出（Newsbytes, 2001b）。

11月9日，FCC另一項政策決議又引起相同的紛爭。FCC以3比1票通過，准許無線通訊業者無限制地擁有一地區的頻譜比例，該政策分兩階段進行，首先將擁有比率放寬至22%，屆至2003年再取消所有的限制。民主黨的FCC委員Copps又再度反對，他認為這只會帶來各家業者之間的併購風潮，減少競爭者不利消費者權益（Stern, 2001）。當然這項政策應有利於無線通訊業者與746-06MHz 頻帶的無線電視業者，進行買賣談判。　

四、911後之第四步：科技政治爭議的本質浮現　

在這事件之前，民主黨籍的FCC委員Michael J. Copps公開發表演說，以「捍衛公共利益」為名，釐清他與共和黨FCC主席的理念相異之處。他強調國會要求FCC必須遵守公共利益的原則，如果FCC不從將是違法，如果法中有未言明之處，國會有權進行界定（Copps, 2001）。

他強調國會有兩個維護公共利益之目標，一為提供消費者多元選擇，二為保障所有美國人都能近用傳播網路。他認為保持選擇多元，並不只是要在單一平台中建立競爭態勢（無線通訊業者中），更要在不同平台之間建立競爭趨勢（無線通訊與無線電視業）。他認為普及服務（universal service），不單指電信服務，更包含免費、無線電視的服務，這才是服務所有美國人的所在。

兩黨委員競相在公開場合上發表傳播政策演說，揭開了美國兩黨政治在傳播領域上的爭辯，目前這個戰火蔓延在FCC與參眾兩院的特殊委員會上，其態勢如下：

美國在2000年大選閉幕後的政治重新洗牌，以及911恐怖攻擊事件後的經濟蕭條衝擊下，對於原本的地面波數位化政策產生了衝擊。很明顯地看出，共和黨雖然支持數位化與解禁政策，但看壞免費的無線電視產業之未來，希望改變傳統的普及服務觀點，結束免費服務，開發新的高商業價值的通訊產業；這是對Clinton-Gore時代寄望無線電視數位化後，能開創消弭數位落差的政策，一大轉舵，也是對無線電視產業的一大警訊。

共和黨藉用數位化契機，向公共電視台示好，准許其商業經營獲利，然而其本質在於加快數位轉換、並節省未來國家預算對公共電視的支助，其眾議院的動作向Corporation of Public Broadcasting施壓，就是一例。在這一緊一放之間，對公共電視之未來是否有利，值得公視經營者慎思！然而民主黨堅持以國家預算穩定公視，強調繼續持守非營利、公共近用、教育服務角色，是否有助於重塑其21世紀的定位，迎向挑戰，也值得商榷。

台灣的傳播政策主其事者，向來引用美國實例作為本國發展主要參考之一。無線與公共電視業者有鑑於此，應深入關注美國進展，瞭解背後的政治動機及與國際化相較的落差，以提供本國政府一個較為完整的美國數位電視政策圖像。因為唯有認清根源，才能收見賢思齊、見不賢內自省的功效。　

參考來源：

Copps, Michael J. (Oct. 15, 2001). In Defense of the Public Interest. FCC Speech.

FCC News (2001a). FCC Chairman Michael Powell announces creation of FCC Digital Television Task Force. October, 11.

FCC News (2001b). FCC clarifies rules for noncommercial television stations' use of digital television channel capacity. October, 11.

FCC News (2001c). FCC adopts measures to facilitate voluntary clearing of 700 MHz band and accelerate DTV transition. October, 11.

FCC News (2001d). FCC acts to expedite DTV transition and clarify DTV build-out rules. November, 8.

Newsbytes (Oct. 18 2001a). Lawmaker criticizes FCC spectrum auction decision.

Newsbytes (Oct. 24 2001b). FCC Chairman responds to Senator over wireless flap.

NTIA Commerce News (Oct. 1, 2001). NTIA awards $42.0 Million in Public Telecommunications Facilities Program (PTFP) Grants.

Odenwald, Dan (2001a). FCC okays revenue services in DTV bitstream. Current, 20(19): A1, A14.

Odenwald, Dan (2001b).Hearing loomed as CPB panel rushed CSG fix. Current, 20(20): 1, 22.

Powell, Michael K. (Oct. 23, 2001). "Digital Broadband Migration" Part II. FCC Speech.

Public Broadcasting Report (2001). Powell questions future role of over-the-air TV. 23(8): 6

Reuters (Oct. 16, 2001). FCC to auction airwaves in June.

Stern, Christopher (November 9, 2001). FCC to lift controls on wireless spectrum. Washington Post, E01.